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新疆维吾尔自治区人民政府2017年落实法治政府建设实施纲要情况督察报告
时间:2018-01-10 16:41:59来源:

新疆维吾尔自治区人民政府2017年落实法治政府建设实施纲要情况督察报告

一、落实《国务院办公厅关于进一步做好“放管服”改革涉及的规章、规范性文件清理工作的通知》(国法办〔201740号)情况

自治区人民政府积极深化行政体制改革、加快政府职能转变,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,有效发挥社会力量在监督管理社会事务中的重要作用,更好发挥政府作用,保证政府依法全面履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责。根据《国务院办公厅关于进一步做好“放管服”改革涉及的规章、规范性文件清理工作的通知》(国办发〔201740号),及时制定《关于做好“放管服”改革涉及的规章规范性文件清理工作的通知》(新政办函〔2017142号)。自治区各级政府、各部门按要求分别制定了本地区、本部门的放管服改革及清理方案,根据方案中重点任务及责任分工,明确清理范围、责任主体、处理原则和时限要求,集中突出问题,一项一项抓好落实,取得实效,清理工作已逐步完成。持续深入推进“放管服”改革对依法全面履行政府职能的重大作用,把“放管服”改革作为转变政府职能的突破口,通过行政审批做“减法”、市场监管做“加法”、公共服务做“乘法”,有力激发了大众创业、万众创新活力,改革红利持续释放、政府职能日益优化。

一是行政审批制度改革方面。全面清理行政审批事项,全部取消非行政许可审批事项。自治区各级政府和部门主动跟进对接中央和自治区本级下放的取消及调整的行政审批事项,落实衔接部门,明确衔接时限,对行政审批事项进行再清理,确保权责一致。对下放行政审批事项,要求承接部门主动对接填写承接单,及时承接审批权限;对取消的行政审批事项,各地、各部门进行认真梳理,办事窗口即时停止受理,同时对所涉及的权力和责任清单作出相应的调整。例如:伊犁州根据国务院《关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》(国发〔20177号),取消了民办学校招生简章和广告备案核准等9项中央指定地方实施的行政许可事项,推动更多经济社会管理权限向基层一线和特殊领域转移,为企业“松绑”,同时对2013年以来伊犁州本级取消、下放的186项行政审批事项进行跟踪督察,确保上下衔接,进一步释放了经济社会发展活力。

二是商事制度改革方面。自治区人民政府印发《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》(新政发〔2016101号),对列入自治区本级工商登记后置审批目录的权限内开发矿产资源审批登记等5项审批事项进行公示,并严格执行后置审批规定。放宽市场主体住所和经营场所的登记条件,实行住所(经营场所)登记便利化改革。推行住所(经营场所)负面清单管理,将旧工厂或老仓库、车库等非居住用房作为企业住所,推行一址多照登记模式,将同一地址的非居住用房登记为两个以上企业的住所地,对集中办公区楼宇内登记注册的企业,实行住所(经营场所)集群登记注册。进一步减少行政干预,释放住所的资源,实现了企业住所资源的有效利用。严格落实《国务院决定改为后置审批的工商登记前置审批事项目录》(第一批、第二批)文件要求,认真贯彻“先照后证”登记制度改革,最大限度降低企业登记准入门槛,激发市场主体活力。例如:昌吉州及时将134项前置许可事项调整为后置许可事项,企业注册登记时不再要求申请人提交,直接办理注册登记,全州核发前置改为后置营业执照的市场主体7728家,同时将全州523园区的工商注册登记业务中的9个,集中到政务服务大厅统一办理,简化办照流程,提供高效便捷服务。

三是职业资格改革方面。截至2016年底,在国家已取消的434项职业资格许可认定事项中,涉及我区开展的已全部取消,及时停止鉴定、考核、考试、发证活动,并取消了139个鉴定所(站)相关认定资质。为进一步规范职业资格考试和职业技能鉴定管理,已确定2016年为自治区职业技能鉴定考核质量提升年,完善了职业资格证书制发程序,完成国家职业资格证书管理系统的培训、测试。

四是清理规范行政审批中介服务事项方面。自治区各级行政机关对行政审批中介服务事项进行了清理,降低了企业制度性交易成本。如自治区国资委出台《自治区国资委简政放权放管结合优化服务改革工作措施》,确定取消了自治区国资委法律服务中介机构备选库入库等2项事项;下放了监管企业主业投资项目备案等4项审批、备案事项。自治区国土厅对权限内建设项目用地审核等5项行政审批事项涉及土地复垦方案报告编制等8项中介服务事项,已纳入《自治区本级政府部门行政审批中介服务事项清单》。

二、落实《纲要》规定的法治政府建设情况报告制度

不断完善督察法治政府建设的长效机制,进一步做好法治政府建设的督察工作。加大对法治政府建设重大举措的督察力度,明确任务重点、盯住关键环节、创新督察方式、务求工作实效。大力推进各地方层级督察和各部门系统督察,构建上下贯通、横向联动的督察工作格局。按照《纲要》要求,严格执行法治政府建设情况报告制度,县级以上地方各级政府及其部门每年及时向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况,报告要通过报刊、网站等及时向社会公开,接受群众监督评议。例如:乌鲁木齐市政府每年及时向自治区人民政府及同级党委和人大报送法治政府建设情况,并通过“乌鲁木齐之窗”门户网站向社会予以公布。各地各部门积极规范法治政府建设情况的报告工作,例如:伊犁州人民政府办公厅下发了《关于做好法治政府建设情况报告工作的通知》及《伊犁州法治政府建设情况报告制度》,对报告内容、报告形式、报告时限、报告审查和处理等作了明确规定。

三、认真做好规范性文件备案审查和清理工作

规范性文件备案审查工作,是宪法和法律赋予人大及其常委会的法定职责,也是发挥人大监督作用,维护法制统一的必然要求。自治区人民政府高度重视,加强领导,从夯实基础、完善机制入手,不断提高规范性文件备案审查质量,为从源头上推进依法行政,维护公正司法,进一步加强社会主义民主和法制建设做出了积极努力,收到良好效果。认真做好规范性文件发布前合法性审查和发布后备案工作,及时下发关于开展政府文件全面清理工作的通知,做到有件必备,有备必审。坚持立改废释并举,全面清理政府文件,对规章、规范性文件和文件的清理工作进行统一安排部署,明确了清理责任单位、清理标准以及工作步骤。2017年年底前,各地、各部门完成对现行行政法规、规章、规范性文件的清理工作,清理工作全面完成后,将对清理目录表格以公告形式发布,并在政府网站上予以公布。

四、加强行政执法信息化建设和信息共享

一是不断拓展网上公开渠道。实现行政许可、行政处罚和信用信息的全面公开,及时做好与电子政务系统等信息化平台的互通工作,不断健全公开机制、促进信息共享、完善基础设施建设,同时强化科技装备在行政执法中的应用。稳步推进执法办案系统建设、开展网上办案,积极开展综合执法工作,加强行政执法信息化建设和信息共享。例如:公安系统已全面实行执法信息化,把网上办案作为硬性指标,要求所有案件必须通过警务综合信息平台,实行网上审核、审批、网上出具法律文书、程序网上流转、手续网上办理,规范执法程序、堵塞执法漏洞。国税部门全面实行网上集中预受理和预审查,积极推行二维码一次性告知、网上办税服务厅。档案部门推行行政执法流程网上管理,接受电子监察系统的监督。工商部门全面推进企业登记全程电子化改革,依托“新疆工商网上办事大厅”平台,推行网上申请、网上受理、网上审核等全程电子化登记管理方式。国土部门将远程审查报批系统报送功能并入国土资源三级电子政务系统,实现自治区、地(州、市)、县(市、区)三级建设用地报批业务网上运行和互联互通,减少报件补正率,提高了建设用地报件的审批速度。加强矿业权交易服务平台建设,规范矿业权出让行为,推行矿业权网上交易,实现网上交易和网上办理,建立公开、公平、公正的矿业权市场环境。

二是推进社会信用体系建设。自治区社会信用体系建设项目由自治区发改委与中国人民银行乌鲁木齐中心支行共同联合开发,自治区社会信用体系建设项目的信用信息目录的编制,信用信息共享交换软件、数据库、操作系统开发、测试、应用和网络安全等内容已通过初步验收。“一中心两平台”的架构基本形成,其中“信用中国(新疆)”已经上线,如期与国家平台实现联通,各项功能正在进一步完善。“全国信用信息共享平台(新疆)”已经在政府电子外网运行,覆盖38个部门,汇总、整理了28家部门的信用信息目录,归集信息14万余条,今年年底可覆盖44个部门,支撑14个地州接入的系统环境全部建成。到2018年,最终建成上联国家,下联地州,覆盖全疆的信用信息共享平台群、网站群。项目建成后,公众可通过“信用新疆”官方网站查询个人和企业的征信信息,也可以查询政府部门公布的“红黑名单”等信用信息。

五、严格审查执法人员资格

全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,始终坚持行政执法活动由行政机关依法实施的原则,以着力解决权责交叉、争权诿责问题为重点,以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标,不断深化行政执法体制改革。纵向上,适当减少执法层级,合理配置执法力量,推进执法重心向市县两级政府下移,加强重点领域基层执法力量。横向上,整合执法主体,精简执法机构,相对集中行政执法权,深入推进综合执法。强化申领人员法律培训,各级行政执法机关对本单位参加申领执法证件人员进行专业法律知识培训考试,对未参加培训、考试或培训、考试不合格的,一律不予办理。严格认真审核申领人员的工作岗位,认真实行行政执法人员资格认证制度,坚决杜绝非执法岗位人员办证行为的发生,坚决制止无证执法现象,严禁聘用合同工、临时工从事执法活动。严格核对申请办证人员身份,确定是否属于行政执法机关在编、在岗工作人员,是否符合办证要求,每年对换发及新申领执法证件的人员进行认真审核,确保行政执法人员均为在编、在册、在岗履行法定职责的公务人员。加强信息录入管理,要求各执法单位明确专人,专门负责申领人员信息采集和录入工作,确保办证信息标准化和规范化。

六、积极推进法律顾问、公职律师制度建设

建立了政府法律顾问和公职律师工作机制,明确法律顾问和公职律师的职责权限,将法律顾问、公职律师经费列入财政预算,采取政府购买或者财政补贴的方式,根据工作量和工作绩效合理确定外聘法律顾问报酬,发挥法律顾问和公职律师在制定政策、作出重大行政决策、签订各类合同、完善行政执法程序、规范行政执法行为、妥善处理涉法涉诉案件、推进依法行政等工作中的突出作用。各地、各部门结合中央和自治区有关规定,出台本地区、本部门关于法律顾问和公职律师制度的实施意见,逐步建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,提供专业的法律咨询服务,发挥顾问团队参谋和智囊团作用。例如:昌吉州出台《关于自治州全面推行政府法律顾问制度实施意见的通知》(昌州政办发〔201652号)、《关于印发自治州法律顾问工作规则的通知》(昌州政办发〔201651号)、《昌吉州人民政府办公室关于印发自治州“一村(社区)一法律顾问”工作实施意见的通知》(昌州政办发〔201734号),明确推进落实昌吉州法律顾问制度及公职律师制度,对政府法律顾问的组织形式、聘任对象、聘任方式、聘任期限、责任追究等多个方面进行明确,为昌吉州全面推行法律顾问制度提供顶层设计制度保障,并成立昌吉州人民政府法律顾问室,核定人员编制3名,到2018年年底,将实现县(市)政府及工作部门、园区党工委(管委会)、乡(镇)、街道办事处党委、政府法律顾问全覆盖。霍尔果斯市开展“一村一社区一法律顾问”工作,聘请了9名律师,15个村(社区)购买了法律服务。哈密市伊州区区委编办批准设立政府法律顾问中心,较好的发挥法律顾问在政府依法行政中的作用。

七、加强和改进行政应诉工作

为提高行政首长出庭应诉率,解决“告官不见官”的难题,针对法院受理的行政机关的案件数量明显增加、行政机关负责人出庭应诉率低等问题,充分发挥行政机关负责人出庭应诉在有效预防和化解涉诉行政争议、推动法治政府建设和优化行政审判司法环境等方面的重要作用,根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定、党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等要求,结合自治区实际,自治区人民政府法制办起草并以自治区人民政府办公厅的名义下发了《新疆维吾尔自治区加强和改进行政应诉工作的实施意见》(新政办发〔2016178号),从行政诉讼出庭应诉工作的要求、建立健全行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作机制等方面作出了具体规定,并将行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度落实情况纳入绩效考核内容,使该项制度真正成为全面推进行政机关依法行政、加快法治政府建设的重要举措。

八、加强党对法治政府建设的领导

一是全面发挥党对法治政府建设的领导作用。党和法治的关系是法治建设的核心问题。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,把法治政府建设真正摆在全局工作的突出位置,与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩,把党的领导切实贯彻到法治政府建设的全过程和各方面。明确各单位党委政府主要负责人在推进法治建设中应当履行的主要职责,将各单位党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况,纳入年度(绩效)考核指标体系,并作为考察使用干部、推进干部能上能下的重要依据,不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的,应当依照有关党内法规予以问责。

二是建立领导干部学法用法制度。通过学法,不断提高领导干部依法执政、依法行政、依法决策、依法管理、依法服务和运用法治思维、法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力和水平。重点把宪法、法律和党内法规列入党委(党组)中心组学习内容;在各级党校(行政学院、干部学院、社会主义学院)的各个班次开设了法治课程,对在职干部进行教育培训,强化法治意识;严格落实“一把手”讲法制度,各部门每季度开展一次“一把手”讲法活动,督促全体公职人员学法。全面启动公职人员网络学法用法和无纸化学法考试工作,利用“法宣在线”平台,实现全区所有公职人员网上学法。加强依法行政教育和培训,结合公务员初任、在职等培训,邀请政府法律顾问以及法律专业人士进行授课深入开展公务员学法用法和依法行政培训活动,逐步实现法律知识考试考核工作常态化,进一步完善领导干部任前法律知识考试制度,将领导干部学法情况作为班子考核和领导干部提拔任用的考核内容之一。例如:乌鲁木齐市高新区(新市区)在2016年度国家工作人员无纸化学法用法考试中,在编总人数7635人,参考人数6504人,及格率100%。自治区质监局局长带头讲法治课,以“法治工作全局化、全局工作法治化”为抓手,推进依法行政工作。

九、依法全面履行政府职能方面的新举措、新实践、新经验

一是破除部门保护、地区封锁和行业垄断,推进“公平竞争审查”制度。为了深入学习贯彻《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔201634号,以下简称34号文)精神,加快建立自治区公平竞争审查制度,确保政府相关行为符合公平竞争要求和相关法律法规,自治区人民政府办公厅印发《关于贯彻落实国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见的通知》(新政办明电〔2017135号),就建立健全工作机制、规范明确审查对象、建立自我审查制度、有序清理现有存量、定期开展影响评估、健全完善监督机制、大力加强宣传培训等提出明确要求。各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,应当进行公平竞争审查。

二是认真做好人民调解工作,发挥人民调解在防范和化解行政争议方面的主渠道作用。例如:昌吉州制定了《关于印发〈自治州进一步加强人民调解工作的意见〉的通知》,进一步完善“4322”大调解工作体系。同时完善相关配套制度和人员保障工作,各县市配备专职人民调解员,以公共法律服务中心为依托,设立县市级人民调解室,诉调、政调、检调对接工作室,全州共在县市公共法律服务中心设立县市级人民调解室7个,诉调对接室2个,政调对接室3个。在乡镇公共法律服务工作站设立人民调解室43个,在村(社区)公共法律服务工作室设立人民调解室95个,司法行政部门在法院派驻诉调对接工作室3个。进一步加强行业性、专业性人民调解委员会。通过组织群众旁听身边发生的典型纠纷的调解,收集典型案例“以案说法”等方式向群众宣传法律。落实人民调解员等级评定制度。州人民调解员等级评定委员会对全州符合条件的6名金牌人民调解员、8名一级人民调解员做出了等级评定。

三是充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用,实行行政复议案件先行调解机制,最大限度地减少行政争议的负面效益。严格行政复议办案流程,实行重大复杂疑难案件集体讨论等工作制度,加强案情研判分析,加大实地调查核实力度,增强案件办理透明度,有效维护当事人的合法权益和行政决定的严肃性。全面梳理行政调解事项依据清单,坚持行政调解工作联席会议制度,不定期召集成员单位相关人员研究行政调解工作中的重大、疑难问题,加强协调配合。

四是多措并举治理拖欠农民工工资问题。完善解决拖欠农民工工资问题的工作体制,成立了由自治区人民政府领导牵头,人社、住建、督察等相关单位参与的保障农民工工资支付领导小组。制定下发全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见,推行农民工实名制信息化管理、施工总承包企业代发工资制度等22条具体措施。面向社会公布全区各级劳动保障监察机构欠薪举报投诉电话,让劳动者欠薪举报投诉有门;筛选了一批全疆各地2016年查处的拖欠劳动者报酬典型案件,在新疆日报、天山网等主流媒体进行公布,曝光和惩戒失信行为,我区强化舆论监督向社会公布拖欠工资典型案件做法得到国务院办公厅督察室的肯定。全区各级人社部门开展了农民工工资支付情况专项监查,加强对重点领域、行业、建设项目的跟踪监督检查。截至今年4月,共为7.17万名农民工追讨欠薪9.76亿元。

自治区在依法行政和贯彻落实《纲要》等重要改革举措工作方面虽然取得了一定的成效,但还有一些不足:一是“放管服”处于攻坚克难阶段,需要多部门协作配合,存在“监管是短板、放管有脱节”的情况,一些部门“会批不会管”,对加强事中事后监管研究不够,办法不多,习惯于通过审批和处罚实施管理;二是政府法律顾问制度虽已在全疆普遍建立起来,但彼此之间的沟通交流、合作的机制和形式还需进一步加强;三是行政复议宣传力度还不够大,网上申请复议等便民方式需大力推进,行政机关应诉能力有待加强,个别行政机关负责人出庭应诉“出庭不出声”;四是规范性文件的制定程序、制定实施后的评估、定期清理等制度不完善,规范性文件的管理需进一步加强;五是行政执法辅助人员管理制度不健全。对以上问题,我们将在今后工作中采取有效措施加以解决。

十、下一步的工作

习总书记总书记在党的十九大报告指出“经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。”面对新形势,尤其是新疆正处在稳定和发展两个“三期叠加”的特殊时期,必须牢牢把握以习总书记同志为核心的党中央确定的依法治疆、团结稳疆、长期建疆基本方略,聚焦社会稳定和长治久安总目标,在全力维护祖国统一、民族团结、社会稳定的基础上,不断满足人民日益增长的对民主、法治、公平、正义、安全、环境的需要,切实把依法治疆向纵深推进,为建设法治中国续写更加辉煌的新疆篇章。

一是认真学习贯彻落实党的十九大精神,以习总书记新时代中国特色社会主义思想为指导,奋力开创新时代法治政府建设新局面,准确把握全面建设社会主义现代化国家的新目标、新部署,对政府法治建设提出的新要求,全面谋划和推动各项工作,为加快实现新疆社会稳定和长治久安总目标,提供有力的法治保障,创造良好的法治环境;

二是压紧压实党政一把手建设法治政府的第一责任。党政主要负责人在建设法治政府方面既要挂帅又要出征,勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头,做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办。定期听取有关工作汇报,及时研究解决有关重大问题,把履行推进法治建设第一责任人职责情况作为年终述职重要内容;

三是各级政府法制机构紧紧围绕党委和政府中心工作履职尽责、奋发有为,在法治政府建设中充分发挥好统筹规划、综合协调、督察指导、政策研究、情况交流等参谋、助手、顾问的作用,努力成为党委和政府在全面推进依法治国、加快建设法治政府方面的高级参谋、得力助手、合格顾问。切实加强政府法制机构建设,使其机构设置、人员编制、力量配备与新时代法治政府建设任务相适应,努力建设一支政治强、作风硬、业务精的政府法制干部队伍,为服务好党委和政府中心工作提供有力法治保障;

四是继续坚持科学立法、民主立法,围绕大局、立足实际、兼顾长远的政府立法工作原则。坚持立改废释并举,及时制定与法律、行政法规向配套的地方性法规和政府规章,不断完善与经济、政治、文化、社会和生态文明发展相适应的地方性法规和政府规章体系。进一步完善公众参与政府立法机制,健全法规规章公开征求意见和公众意见采纳情况机制。增强政府立法的及时性、系统性、针对性、有效性。将实践中好的经验做法汲取到法律制度的设计中,使政府立法贴近基层、贴近实践,有地方特色、有可操作性。规范委托第三方起草立法草案工作,提高立法质量;

五是进一步深入推进行政执法管理创新工作,全力落实行政执法责任追究机制。制定《推行三项制度试点工作实施方案》、《行政执法公示办法》、《行政执法全过程记录办法》、《重大执法决定法制审核办法》,为推行三项制度提供法律依据,积极开展行政执法的三大制度改革试点工作。严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任,建立健全常态化的责任追究机制;制定《自治区规范行政裁量权办法》,推动行政执法部门依法规范行政裁权工作,全面梳理、逐项登记法律、法规、规章涉及裁量权的项目及其法定种类、幅度等内容,督导各地各部门进一步细化量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度,制定科学、具体的行政裁权标准和适用规则,作为本机关行使行政裁量权的依据,并进行报备、公布和执行。制定自治区2018年法治建设绩效考核指标,纳入绩效考核指标体系,充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用,配合并落实考核工作;

六是畅通行政复议渠道,提高行政复议的公信力。多方式宣传行政复议制度,充分发挥行政复议作为党和政府主导的群众诉求表达、利益协调、权益保障的重要法律保障渠道。健全行政复议案件审理机制,加大公开听证审理制度,纠正违法或不当行政行为。提高行政复议办案质量,增强行政复议的专业性、透明度和公信力。