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关于法治城市创建的若干思考
时间:2017-09-25 12:42:36来源:行政法规处

推进依法治国,建设社会主义法治国家,是我们党和国家既定的发展战略。城市,作为人类文明的结晶和传承文化的载体,在法治国家建设中无疑承担着重要的责任。2008年4月,全国普法办印发了《关于开展法治城市法治县(市区)创建活动的意见》,在国家层面正式吹响了法治城市创建的“集结号”。当前,沿海及经济较发达的地方相继开展了法治城市创建,发挥了良好的示范带动作用。内地不少城市积极跟进,在法治城市创建活动中进行着一些有益的探索。笔者对法治城市创建中的相关问题进行了一些思考。

一、法治城市创建的必要性

(一)法治城市创建是贯彻依法治国方略的基本要求。党的十八大报告作出了全面推进依法治国的重大决策和战略部署,建设法治城市,是认真落实党的十八大精神,将依法治国基本方略与地方民主法治建设相结合的具体实践活动,是充分发挥法治在经济社会发展中的引导、规范、调节、保障和服务作用的重大举措,20年普法依法治理工作的实践,为法治城市创建奠定了坚实基础。

(二)法治城市创建是实践科学发展观的根本保障。开展法治城市创建活动,就如同发展城市经济一样,城市管理者应当清醒的看到其价值所在。相较于GDP这一硬指标,法治更多地被定义为一种软实力。如果将城市的发展比作生命的延续,那么GDP是水,法治就是氧气。法治虽然不直接创造GDP,但它是经济发展的制度保障,是最重要的投资环境。能够推动城市综合竞争力的跃升和城市品质的提升。让更多的客商愿意投资,招得来留得住,赢得更长远的发展潜力。

(三)法治城市创建是建设品质之城的重要指标。一个和谐、文明、宜居的城市,必然是一个法治健全、公民法律素质高的城市。这一点,已经成为普遍共识。所以法治是“品质之城”的重要保障。把建设法治城市作为重要的工作目标,不仅能够为经济社会协调发展提供坚强的法律保障,而且能够有效促进社会和谐稳定,提升市民整体平安幸福指数。

(四)法治城市创建是加强和创新社会治理的内在需要。当前在经济发展的同时,各种社会矛盾凸显,群众的权益诉求日益增多,这对政府的公共安全管理、公民权益保障、社会矛盾的预控和化解等提出了新的更高要求,加快法治建设的需求更显迫切。通过法治创建,使法治成为常态的社会管理方式和生活方式,能够提高广大公民的法制观念和法律素质、有效教育引导广大公民依法表达利益诉求、自觉履行义务、依法维护权益,促进社会和谐稳定。

(五)法治城市创建是依法行政公正司法的客观要求。法治城市创建工作是提高政府依法行政能力,建设法治政府的一项重要内容,不仅能进一步增强和提高政府法治化管理水平和领导干部的法律素质,还是加强司法队伍建设,提高公正司法能力的需要。

二、法治城市创建的薄弱环节

一是思想认识不高。由于法治城市创建涉及到权利的制约与调整,可能导致地方和部门利益受损,阻力较大。一些地方和部门领导对法治城市建设重要性和紧迫性认识不足,将创建当成“软”任务,存在“先经济后法治”、“先发展后法治”、“软任务慢慢来”的思想;一些部门的领导思想中存在法治是政法部门的事的认识误区,认为创建就是普法,把自身工作中存在诸如经费不足等问题,作为法治单位创建工作的障碍。

二是法治度不重。地方立法滞后,科学立法、民主立法显得不够。“法治政府”目标提出了多年,一些地方在落实中存在不同程度的形式化、口号化倾向。依法决策、依法行政还存在较多薄弱环节。一些管理部门行政审批效率低下,不严格依照法定权限、法定程序办事的问题仍然存在,重大行政决策广泛听取意见、合法性审查和实施后评估等各项制度落实不够。执法部门有法不依、执法不严、违法不究、执法扰民的现象不同程度的存在;有的部门存在“选择性执法”,只执行那些对部门有利、要求百姓服从的法律规章制度,无利不作为,有利乱作为;行政监督的制度和机制还需要完善,行政问责落到实处的问题亟待解决。基层单位依法治理机制不够健全。

三是创建发展不平衡。不少地方都非常注重城市形象的塑造和宣传,但相形之下,“法治城市”称号并没有得到城市执政者象对待国家卫生城市、文明城市、环保城市等荣誉称号的关注度。这项工作起步时间不长,还在摸索,短时间难见明显成效,工作开展的内在动力不足。区域之间创建工作不够平衡,沿海等经济发达地区较为看重,其它地方还不够重视;一个地区内的县(市)区之间、部门之间创建工作也不够平衡;基层组织行动迟缓,创建工作滞后,尚没有形成相互竞争的态势。

四是考评机制不健全。创建尚处于探索阶段,除江苏、深圳等地出台了地方性的法治标准外,尚没有全国统一的标准出台,全国普法办的文件也只是提供了原则性的指导意见,客观上给创建活动的考评量化留下了难题。有的地方虽然初步探索建立了考评体系,但覆盖面窄,考核结果未能同党政干部目标考核和绩效评价挂钩;有的地方虽然纳入了目标考核,但法治考核所占分值较低,应有的作用难以显现;有的地方探索实施了“法制指数”,但也存在由政府主导,既当裁判员又当运动员的问题,难以跳出景观式指数、政绩指数的怪圈。

五是协调联动不力。法治城市创建内容涵盖面非常广,涉及到党委、人大、政府、政协、司法等机关系统以及企业、学校、社区、村镇、中介组织等单位,工作协调难度很大。目前各地协调联动模式不同,较多的是由县、市依法治理工作领导小组办公室承担协调职能,从而出现“小马拉大车”的局面,缺少权威,难以发挥有效作用。众多部门没有把创建活动当做一项必需的任务来抓,创建往往流于口号和形式。一些经济社会发展水平较低的地方,人员编制和经费保障欠缺。

六是素质能力不强。政府依法行政和部门执法水平亟待提高,损害经济发展环境和民生民利的现象时有发生。在从依政策行政向依法行政转变中,面临着如何准确把握法律精神、准确判断证据效力、正确适用法律等问题,执法队伍法律专业知识欠缺的问题普遍存在,还不能适应依法行政的需要。司法队伍整体能力素质还不够强,致使审判质量效率不高。有的地方司法人员青黄不接,招考司法人员“门槛”过低,能力素质不高。

七是群众共享度不够。法治创建的主体是人民群众,只有群众的法律意识得到提高、法律信仰得以建立、法律权利得以保障、法律诉求得到满足,才能说城市实现了法治化。目前,人民群众对法治建设的成效切身感受不够强,公民政治参与度不够,民意表达渠道不够畅通,公民知情权、参与权、表达权、监督权没有得到有效落实。创建活动往往忽视了市民社会的培育、忽视了民间组织的参与,创建活动缺少了“源头活水”。

三、法治城市创建的实现路径

“法治城市”的未来,也是“法治中国”的未来。笔者认为需要从以下几个方面推进法治城市创建:

(一)破除“认识之冰”。切实提高法治城市建设工作重要性、长期性、艰巨性和社会性的认识,充分运用党的政治优势,组织优势去影响、推动法治城市创建工作的开展,建立起强有力的法治城市创建工作领导体系,形成党委领导、政府实施、人大和政协监督、各部门齐抓共管、全社会积极参与的工作格局,为创建法治城市提供强有力的组织保障。制定总体目标任务和年度工作要点,按照目标化、项目化、路径化的要求,分解落实到责任单位和责任人,抓出成效。各级政府要保障工作人员编制和经费预算,确保创建工作正常开展。将各级领导干部作为普法的重点对象,提高领导干部的法律意识和法律素养和运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。

(二)增强“法治权重”。有立法权的市要坚持科学立法、民主立法,建立起比较完善的与国家法律法规相配套的地方性法规,使各个方面工作有法可依,有章可循。政府要建立完善各项规章,为政府依法行政提供法律依据。要建立各项事业依法管理制度,特别是一些执法工作任务重、权力大、群众关注度高的部门,要切实加大行业依法管理力度。要健全基层依法治理制度,广泛建立县区、乡(镇)、村、街、社区、厂、学校等各类依法治理标准,健全基层群众自治机制,加强基层民主法治建设。

(三)把权力关进“笼子”。将法治的核心转向“依法治官、依法治权”,防止权力的缺失和滥用。把党委依法执政和政府依法行政放在首位,淡化“官本位”思想,建立科学的决策体系,健全公共权力行使的程序规则,把权力关进“笼子”,使权力的授予有据、行使有规、运行有序,防止公共权力的恣意和滥用,坚决排除对执法活动的非法干预,坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义,做到合法行政、合理行政、高效便民、权责统一;着力推进党务、政务和司法公开,把权力晒在“阳光”下,让部门权责更加分明,进一步规范自由裁量权,控制公权力腐败、滥权、侵权,真正实现有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

(四)戴上“紧箍咒”。结合当地实际建立和完善法治指数等法治指标评估体系,将依法治理的全部内容实在化、具体化、现实化,使其具有可操性,用“度量衡”来检验创建成果。注重社会监督体制的健全和完善,以地方国家权力机关监督为重点,充分运用法律、行政、群众、舆论、民主及党内监督等各种监督手段,构建全方位的监督网络,健全制度、完善机制、规范程序、创新形式、保障效果。逐步改变目前官方既是法治的推进者又是法治的评估者的情况,充分调动和发挥社会中介组织和专家学者的作用,定期开展对本地区法治建设工作的社会化评估工作。上级要把法治创建纳入对下级工作目标和实绩考核内容,建立考核和奖惩机制,以量化方式客观科学评价各地各部门工作进程和法治化水平,考核结果与各地经济社会发展总体评价、党政班子工作实绩考核、文明单位和平安单位建设考核紧密挂钩,强化考核结果的运用。

(五)提升“公信力”。执法的关键是严格,既不滥用职权徇私枉法,也要避免行政不作为,不搞人情执法、钓鱼执法以及形形色色的执法经济。司法的灵魂是公正,要着力提高司法人员素质,有效规范司法行为,依法及时纠正司法过错行为;健全维护司法公正的各项监督制约机制,切实保护当事人合法权益,维护司法权威,维护社会公平正义,增强司法的权威性和公信力。真正实现“信法不信访”,让百姓愿意打“官司”、懂得打“官司”、对打“官司”的结果能够信服。

(六)办好“惠民事”。坚持把法治惠民利民作为创建的根本出发点和落脚点,以法治惠民促进发展成果群众共享。让公民的经济、政治、文化、社会权益得到切实尊重和保障,政治参与有序扩大,民意表达渠道畅通,公民的知情权、参与权、表达权、监督权得到有效落实,社会公平正义得到有效维护,政府提供公共服务的能力显著增强,覆盖城乡居民的公共服务体系更加完善,法律服务市场进一步拓展与规范,法律援助和法律服务的范围进一步扩大,社会弱势群体的合法权益得到有效保护。大力实施法治惠民实事项目,健全完善实事工程推进机制,提升实事工程实效,让人民群众切身感受到法治建设的成效,提升满意度。

(七)练就“大合唱”。法治城市是一项覆盖面广、牵涉范围大、关联度高的社会系统工程,需要各级党委、政府的高度重视、大力支持,需要各部门各单位协调配合、齐抓共管,需要广大群众提高认识、自觉参与,形成全社会创建的大格局和有效的工作运行机制。让阵地建设和法制宣传不留真空地带,把普法教育的触角伸向角角落落,进机关、进社区、进学校、地企业、进单位。促进公民依法行使权利、履行义务,自觉用法律规范行为,形成信仰法律、崇尚法律、依法办事的社会风尚。以“法治城市”创建为基础,开展“法治县(市)区”、“法治单位”、“民主法治示范村(社区)”等创建活动,城乡联动、部门联动,实现法治化水平的整体提高。(作者:佘俊,作者单位:湖北省襄阳市人大常委会,转载自中国人大网2014年2月19日)