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莫于川:法治政府建设的理念与品格——学习法治政府建设实施纲要
时间:2017-06-27 11:09:45来源:中国政府法制信息网


   [摘要]《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念来加快建设法治政府的步伐。法治政府建设是中国特色社会主义法治体系建设的重要内容和基础环节。法治政府建设必须要树立创新与共享的中国特色行政法治发展新理念,而塑造民主与透明品格乃是法治政府建设的核心任务,为此必须要运用新的法治理论做指导,法治政府建设工程才能厚植优势、夯实基础、稳健发展、再上层楼。应当秉持现代民主法治的眼光,通过深化改革积极推进观念更新和制度创新,推动行政法制在社会深度转型期获得更大的革新发展,促进行政法治目标的完整实现,实现法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。
中共中央、国务院于2015年12月下旬印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称为《纲要》),针对当前法治政府建设的实际情况,要求秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念来加快建设法治政府的步伐。《纲要》的颁布是推进依法治国方略、建设社会主义法治国家的重大举措,对我国民主法治建设具有特殊意义,本文重点选择创新与共享理念、民主与透明品格的话题进行探讨。
    一、 法治政府建设与中国特色社会主义法治体系建设
    全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家。所谓中国特色社会主义法治体系,是指在中国特色社会主义法治理论的指引下形成特殊的4+1体系,做到“两个坚持”,实现新的16字方针,促进国家治理体系和治理能力现代化。{1}在深入转型发展时期的我国,建设中国特色社会主义法治体系必须要坚持五项重要原则,如此方能更自觉地坚持依法治国,更扎实地推进依法治国,向着建设法治中国不断前进。{2}因此,党的十八大把到2020年基本建成法治政府确立为全面建成小康社会的重要目标,十八届三中、四中全会把建设法治政府作为推进依法治国方略的重大任务之一,作为建设中国特色社会主义法治体系的组成部分。
    回溯历史脉络,党的十一届三中全会以来,我国社会主义民主与法制建设取得显著成绩。党的十五大确立了实行依法治国、建设法治国家的基本方略,1999年九届全国人大二次会议将此方略载入现行宪法,而依法行政方针则是依法治国战略的重要内容。改革开放30多年来,我国在推进依法行政、建设法治政府方面取得许多进展,为推进依法治国、建设法治国家创建了更好的基础。但是,依法行政的现状还不适应经济社会发展的要求,一个重要原因是人们对何谓法治政府及其衡量标准存在误区,使得推进法治政府建设工程路向不明、规划缺乏、手段不足。为统一认识、推动工作,国务院1999年颁布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》,2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,2008年颁布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》,2010年颁布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》,这些举措有力推进了依法行政和法治政府建设。十八届三中全会作出了全面深化改革若干重大问题的决定,其中对建设法治政府也提出了基本构想。十八届四中全会决定在落实此基本构想方面,进一步提出深入推进依法行政、加快建设法治政府的目标,将其概括为建设职权法定政府、决策民主政府、法制统一政府、透明廉洁政府、责任明确政府、公正诚信政府。
    法治政府建设是宏大的社会系统工程,仅有战略方针和总体目标还不够,应有更系统、更细致、定路线、定标准、有资源、多手段、分步骤的战略实施方案,才利于加快法治政府建设进程。为此,《纲要》要求各地区、各部门结合实际认真贯彻执行。可见,法治政府建设是中国特色社会主义法治体系建设的重要任务,《纲要》的颁布意义重大而深远,任务光荣而艰巨,必须要全力推进。
    按照《纲要》的要求,法治政府建设的总体目标是经过努力到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,并将法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。这里首次提出的“四个政府建设相结合推进”,是新的法制建设方略和法律政策学的亮点。为实现将法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合,必须坚持前述五项重要原则,通过依宪施政、依法行政、简政放权,把政府工作全面纳入法治轨道。
    在我国的法治一体建设工程中,法治政府建设是关键环节,加快建设法治政府是当下全面推行依法治国战略方针的“投入产出较高”且“政治风险可控”的重要举措,也是最大量、最困难、最突出的工作环节。法治政府建设是目标和手段的统一体,也是一项宏大的社会系统工程,其建设任务完成如何、工作质量有否保障,主要的衡量标准或曰工作目标有七项:政府职能依法全面履行,依法行政制度体系完备,行政决策科学民主合法,宪法法律严格公正实施,行政权力规范透明运行,人民权益切实有效保障,依法行政能力普遍提高。与这七项衡量标准或工作目标相配合的建设措施很多,须认真贯彻,方能见到实效。
    二、树立中国特色的行政法治发展理念:创新与共享
    我国的行政法治发展,与我国的经济、政治、文化、社会发展对于行政管理和行政法制的要求相比,还存在明显的差距,包括在有关的思想认识、体制机制、具体制度、方法手段等方面都有所不适应。突出问题有二:第一,法制建设滞后。在社会深度转型发展时期,行政机关行使行政权力的全过程更需要受到监督制约特别是受到异体监督,这已成为法治国家的一般要求和普遍做法。但当下我国的行政法律制度运行过程中,还较多地存在法律制度尚不完善,越权或滥用行政权力却不受监督,所谓内部行政管理行为不受法律调整等现象,且难以受到及时的评判纠正特别是司法评判纠正。第二,存在认识误区。在社会深度转型发展时期,各级各类行政机关必须在宪法和法律规定的权限范围内和特别授权范围内行使行政权力,行政过程和信息必须公开,公众拥有知情权并有权参与行政管理,这些是各国行政法治实践中的共识,但在我国一些地方行政公务人员的认识上,对此还存在一些误区。例如,按照《宪法》《立法法》《地方组织法》的赋权规定,一般地方的国家机关应当行使哪些权力及其界限应当是清楚的,但至今仍有许多人似乎不太清楚,在行政管理实务中时常发生偏差。处于转型发展期的法治政府建设工程,必须认真解决法制建设滞后、存在认识误区的问题,通过确立正确的行政法律观念和完备的行政法律制度,依法有效地规范行政管理行为,方能深入推进依法行政,加快建设法治政府。
    具有不同的法制观念,对于客观事物会有不同的认识,会有不同的法制实践效果。在推动行政法制改革创新的新形势下、新进程中,应当根据变迁了的法律价值观,树立与之相适应的行政法治观念,否则难免在行动上发生重大偏差,这是摆在行政公务人员及其他社会人士面前的重大课题。与建设法治政府密切相关的观念主要包括政府权力有边界的观念、行政民主和共同治理的观念、服务民众和公共服务的观念、政府诚信和官民互信的观念。
    当前,推进中国特色社会主义法治体系建设和法治政府建设,必须要按照《纲要》的要求,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,确保政府与市场、政府与社会的关系基本理顺,政府职能切实转变,宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责依法全面履行。其中,在法治政府建设领域,要注重提高行政公务人员的法治思维和依法行政能力,促使其牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权力由法律确定、依法行使权力等行政法治理念,恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求,做尊法、学法、守法、用法的模范,显著提升法治思维水平和依法行政能力,在法治轨道上全面推进政府各项工作。当下特别需要予以关注研究和积极发挥指导作用的,是必须牢固树立创新与共享的行政法治发展理念。
    1.关于行政法治发展的创新理念
    创新是发展的持续动力源。只有通过观念更新并引导制度创新才能为建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明及促进人的全面发展提供有力的观念支撑和制度保障,这在行政法律制度各要素、各环节均可体现。
    一是完善政府立法体系方面,须围绕党和国家中心工作,加快推进完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化、创新社会治理、保障公民权利和改善民生、维护国家安全、保护生态环境和加强政府自身建设等领域的政府立法;要坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治,实现立法和改革决策相统一、相衔接,做到立法主动适应改革和经济政治文化社会发展的需要,对于已被实践证明有效可行的改革经验和改革举措要及时上升为法律规范。
    二是在创新行政执法方式方面,要推行行政执法公示制度,加强行政执法信息化建设和信息共享,有条件的地方和部门要建立统一的行政执法信息平台,完善网上执法办案及信息查询系统;还要推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段;同时要健全守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。
    三是在完善行政司法制度方面,要健全行政调解制度,进一步明确行政调解范围,完善行政调解机制,规范行政调解程序,及时有效地化解有关的民事纠纷和行政争议;要健全行政裁决制度,强化行政机关依法主动解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷的调整功能;还要完善仲裁制度,提高仲裁公信力,充分发挥仲裁解决经济纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐的作用。
    2.关于行政法治发展的共享理念
    公共管理权力能否分享,社会管理责任能否分担,公共治理风险能否共承,经济政治改革成果能否共享,这是衡量一项改革方向是否正确、是否成功的判断标准。具体而言,至少在如下三个方面需要通过创新体现出共享理念。
    一是运用法治思维和法治方式推动管理模式发展,按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求,加强和创新社会治理,推进社会治理精细化,从过去那种单纯的行政管理模式走向社会共治模式,构建全民共建共享的社会治理格局。
    二是建立健全权责统一、权威高效的行政执法体制,使得法律法规规章得到严格实施,各类违法行为得到及时依法查处,公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障,经济社会秩序得到有效维护,行政违法或不当行为明显减少,对行政执法的社会满意度显著提高。
    三是切实维护公民、法人和其他组织的合法权益,全面形成公正、高效、便捷、成本适当的多元化矛盾纠纷解决机制,充分发挥行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的特殊作用,提升通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率,通过倒逼机制来提升改革发展成果得以全民共享的基本权利保障水平。
    三、 塑造民主与透明品格是法治政府建设的艰巨任务
    改革开放30多年来,我国行政法制发展取得长足的进步,发生多方面的重大变化:第一,法治观念逐步强化。在反思传统人治观念的基础上,逐步确立起我国行政法制以人为本、依法治国的核心法治观念,并将其确立为基本治国方略,上升为宪法原则。第二,行政法的权力结构从重权力、轻权利,向权力和权利并重转变。《行政诉讼法》的颁布和修正,使权力结构的重心开始发生转移,《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《行政复议法》《国家赔偿法》等重要行政法律的出台促进了这一调整,开始形成权力和权利良性互动的局面。第三,政府职能从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府转变。随着对于政府与市场、与社会、与中介组织关系认识的不断深化,政府开始逐步转变职能,将部分职能让渡于社会,发生了行政事务民营化的转变(以PPP机制为代表),同时也增加了新职能,如鼓励、支持非公有制经济发展的职能。第四,行政法律机制从单纯的控权机制,转变为控权与激励兼顾机制。第五,行政管理行为方式从纯粹的命令—服从模式发展成为强制与非强制手段并重、优先采取非强制手段的多样化局面。第六,在程序与实体的关系上,从重实体、轻程序,发展到实体和程序并重,进而发展到条理与实体、程序并重。这些变化是广泛和深刻的,对行政法制建设也即现在提出的法治政府建设具有革命性影响。
    上述发展从总体上反映了我国行政法律文化革新、行政法制转型发展的成果和方向,体现了行政法律制度追求民主化、科学化和法治化,实现民主精神、科学精神和法治精神的趋势,也提出了在社会深度转型期进一步创新发展的任务,笔者将其概括为如何塑造民主与透明品格的法治政府。这对于积极实施依法治国方略,促进实现法治政府建设目标,从而推动经济、政治、文化和社会的稳健发展,使行政法治获得更快更健康的发展,具有重大的理论和实践意义。
    1.如何塑造民主品格的法治政府
    增强民主性、走向民主化、塑造民主品格,这是法治政府建设工程的核心;民主性、民主化、民主品格弱化了、缺少了,法治政府建设就失去灵魂。对于我国法治政府建设工程而言,推动行政法文化革新的主要内涵就是上述互动进程及其成果,其基本要求至少体现为如下四个方面。
    一是夯实公众参与管理的宪法规范及其政治实践基础。行政主体和行政权力的多元化、多样化、社会化发展;行政相对人更广泛和主动地参与行政过程;在公民的财产权利和人身权利受到保障的前提下,其政治权利、文化权利、社会权利等其他基本权利受到更多关注;更加注重政务公开、行政参与,非强制性行政方式、依法行使监督权利等各项行政民主制度逐步扩大与有效实施。在这一过程中,各项社会行为和法律关系的宪法基础,可以追溯到我国宪法第二条第三款的明确规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”一般法理将其概括为公民依法管理两事务、两事业的基本权利。这些权利是宪法和法律体系内在自洽的,并不是外在强加的。
    二是提高政府立法公众参与程度,即拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式。要健全政府立法起草工作听取人大代表、政协委员、民主党派人士、无党派人士、社会组织人士意见的机制,提升民主协商立法作用;建立有关国家机关、社会团体、专家学者对政府立法涉及重大利益调整的论证咨询机制,拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的,要采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式广泛听取意见;除依法需要保密的外,法律法规规章草案要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见。
    三是增强公众参与行政决策实效。在通过立法建制明确政府机关更多的职能、职权、职责,特别是更多的行政指导、行政协商和公共服务的职能之外,还要赋予行政相对人参与行政决策过程的更多选择机会;事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项,应当广泛听取意见,与利害关系人进行充分沟通,并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见;各级行政机关要加强公众参与平台建设,对社会关注度高的决策事项应公开信息、解释说明,及时反馈意见采纳情况和理由;要推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。{3}
四是丰富更高民主程度的地方制度。新中国建立以来,地方制度不断丰富,逐步形成了一般地方、民族自治地方、特别行政区、更特殊的台湾地区等多样化的地方制度,以及一国、两法系、多法域的法制运行格局,也赋予地方不断增多的自主权,包括地方人大立法权、地方政府立法权、分税制下的地方财政权等。此类回应型立法和授权规定日益增多,总的说来是赋予地方更多的自主权力,充分调动地方的主动性、积极性,更多体现行政法律制度的民主性。当然,在此过程中也必须明确地方政府权力边界,防止越权行政、违法行政,保证依法行政、法制统一。{4}
    2.如何塑造透明品格的法治政府
    现代行政强调公开,经由增加透明度来推动行政民主化转型。自20世纪80年代以来,重塑政府和公共治理为特征的行政管理模式变革逐渐在世界范围形成一种大趋势,随着民主潮流推动和福利国家性质增强,追求行政公开、透明政府也逐渐成为一种行政法治发展的世界潮流和行政制度重构选择。
    现代行政法治崇尚透明行政,而行政权力的本性是喜爱神秘、扩张和率性,厌恶公开、监督和约束,这里存在着巨大矛盾,因此,要顺利实现行政管理和行政法制模式的转型发展,就需要树立新的理念,以此引导专门立法来规范和保障行政公开,这是防治行政权力腐败的重要举措,促使行政机关和其他公共性组织更好地提供公共管理和服务。
    行政公开透明是指行政管理行为和过程以及相关要素(法定情形除外)向行政相对人及社会公开,以利于实现知情权、参与权、表达权和监督权及其他权利。行政公开透明包含丰富的内容,如政府的法律文件和政策文件公开、行政决定公开、行政职位的开放性、特定职务的公务人员财产公开、政府公开采购制度、基层政务公开制度等。具体而言,需要从如下三个方面完善行政管理和服务诸方面的公开制度。
    一是行政决策过程信息公开。行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确,决策程序严格落实,决策效率切实保证,可使得违法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正,行政决策公信力和执行力大幅提升。
    二是强化规范性文件的监督。要逐步完善规范性文件制定程序,落实合法性审查、集体讨论决定等制度,实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度;规范性文件不得设定行政许可、行政处罚和行政强制等法定事项,不得减损行政相对人的合法权益或增加其义务;涉及行政相对人权利义务的规范性文件应当按照法定要求和程序予以公布,未经公布的不得作为行政管理依据;要把规范性文件纳入备案审查范围,健全社会公众对规范性文件的建议审查制度,加大备案审查力度。
    三是拓展政府信息公开范围。政府信息公开是增加行政透明度、建设阳光政府、全面和深入地推进依法行政的基本要求,当今许多国家的政府信息公开及相关立法实践呈现出普遍推行、普遍立法、公众参与、非政府组织推动、适用公益考量等特点,值得关注和借鉴。{5}为此,要坚持以公开为常态、不公开为例外原则,进一步明确政府信息公开的范围和内容,重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开,并逐步扩大到特定国家工作人员的财产公开;要完善政府新闻发言人、突发事件信息发布等制度,及时回应人民群众关切;还要创新政务公开方式,规范化建设互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台,以提高政务公开信息化、集中化、法治化水平。
    四、 法治政府建设工程要运用新的法治理论做指导
    从当今世界许多国家的情形看,行政管理制度和行政法律制度的发展,与经济、政治和社会的发展一样,面临着转型发展的新形势、新要求。我国正处于深度转型期,行政管理制度和行政法律制度在理论上和实践中也发生着许多变化,这些变化常以争议案(事)例的形式呈现出来,令人常感困惑甚至不知所措,同时也为人们提供了深化认识、形成共识、统一行动的机会,而正确认识行政管理制度和行政法律制度的转型发展及其民主化趋势,有助于在实践中推动法治政府建设。观念引导行动,理论指导实践。现代法治理论指导下的法治政府建设可谓效率高、风险低、易操作。我国法治政府建设进程中已开始出现并深刻表现出增强民主性、走向民主化的发展趋势和严峻挑战,要运用新的法治理论加以指导,其中,法制精细化发展理论、条理法理论、共同治理理论、熵增现象或减熵措施理论,特别值得关注和研究运用。
    1.法治政府建设的精细化发展理论
    2011年初宣布形成中国特色社会主义法律体系,表明我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的诸方面正在纳入法治轨道、实现有法可依,得以从制度上、法律上解决带有根本性、全局性、稳定性和长期性的国家发展问题,这是我国民主法制史上的里程碑,具有重大的现实意义和深远的历史意义。但毋须讳言,由于历史的原因,许多关乎法律规范体系的完整性、完善性的重要法律仍然阙如;同时,在现行法律、法规中还存在一些立法品格、精神和质量方面的问题,法制的正当性、良善性、精细化亟需通过修法提升,因而提出了立新法与修旧法并举的方针,提出了法制建设的良善化、精细化发展这一时代新任务。{6}正是在此背景下,从价值论、功能论和方法论的角度促进行政法制良善化、精细化发展的法治评价指标体系也即法治建设标准问题也被提上议事日程,正在成为各方面关注的重大现实课题,成为行政法制实践中的热点、难点和重点。
    2.法治政府建设的条理规范理论
    所谓条理规范也即条理法,是指立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊条件下的社会公德、当地习惯等成文或不成文的广义法规范,它以立法精神、法律价值和法律原则为基本内核。特别是行政法的基本原则,它是行政条理法的核心内容的系统概括表现,是行政管理活动中必须遵循的共同准则。条理法是与实体法、程序法相呼应的法学概念。一般在法律文本中,总则第一条都开宗明义地规定了该法的立法精神、立法目的、立法依据等,而总则的前几条都是关于法律原则的成文规定,文本的其他章节条款中还会蕴涵着一些法律原则,而法律文本的全文会尽量体现出该法的立法精神和法律价值。例如,行政法中的公开、公平、公正原则,比例原则,最小损害原则,信赖利益保护原则等,都以不同形式广泛存在于近年来通过的各层次、各类型法律文本中,这些属于条理法的范畴。{7}在某些特殊情况下,得到确认、达成共识的社会公德、当地习惯等也属于条理法的范畴,在社会生活中能起到实体和程序的作用。条理法理论与制度的建构和运用,也可谓是依法治国和以德治国相结合的作用机理和关键环节。
    3.法治政府建设的共同治理理论
    参与行政、合作行政、共同治理是20世纪80年代开始出现的行政法治理念,而且成为一种世界潮流。由单纯的行政管理走向共同治理,由政府和民众共同治理,建设利益共同体、命运共同体,这应当成为社会成员的普遍共识。许多管理和服务不能再被单纯视为行政机关的职能、职权和职责,而应作为一定区域内所有成员的共同责任,这是行政民主化的表现和要求。例如,城市治理这项社会系统工程,需要多主体、多机制、多方式、多依据(包括条理法)的现代执法观念和制度,才能更有效地推动发展,实现法律效果和社会效果的统一,这是行政管理创新和社会管理创新的共同要求和契合点。近年来许多地方、部门都在进行这样的改革创新探索,多数革新举措取得积极效果。例如,江苏省南京市总结改革创新经验并通过地方立法程序,于2013年3月1日起施行地方性法规《城市治理条例》,在全国首次把城市管理的提法扩展提升为城市治理的提法,力图通过多种体制、机制和方法创新来实现政民合作、共同治理,其探索实践已经取得实效。此类地方改革探索,符合运用法治思维和法治方式解决改革和发展难题,民主化地完善治理体系、提升治理能力的法治中国建设要求。可以说,多年来城市治理的探索创新实践经验和客观要求,也正是2015年底中共中央、国务院印发纲要性文件《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的一个背景原因和重要考量。
    4.法治政府建设的减熵措施理论
    减熵措施理论,类似于以往人们所说的常态减压理论。所谓“熵”,是指一个社会、一个系统、一个物体的混乱因素、混乱程度。混乱是避免不了的,混乱因素越多,混乱程度越高,它的熵值就越高,那就必须采取措施降低熵值,这叫减熵措施。一个社会、一个系统、一个物体,如果不经常性地采取措施解决混乱因素、降低混乱程度,进展到最后就会自燃、断裂、爆炸、毁灭,所以一定要采取公开、互动、散热、降压的方法。例如,我国本来也有很好的减熵法律制度,也就是大家熟知的信访制度,但它后来没能依循实现原定的制度设计目标。而像邻国日本,它也有类似的减熵法律制度,叫作行政商谈专员制度,也叫作行政苦情处理制度。它主要通过志愿者性质的商谈员、商谈机制,及时灵活地化解轻微行政违法侵权行为带来的行政争议或政民矛盾,使得行政管理和社会生活中产生了一些熵能及时化解、减低,达到保持社会共同体和谐运行的目的,这个减熵机制非常重要,而且行政指导、行政道歉等柔性管理方式在其中挥了积极作用。例如,经常、及时地采用调停性的行政指导行为、规制性的行政指导行为、助成性的行政指导行为,就能大大地降低行政管理过程中的熵值。柔性管理方式在很大程度上比刚性管理行为的作用更大,因为在很多情况下,依法并不能采用刚性管理行为,或者采用刚性管理行为的效果不佳。所以,需要通过行政管理和行政法制的持续创新,如行政指导等柔性管理方式、行政调解等行政司法行为的积极运用,对刚性管理行为的民主化革新改进,最终达到及时灵活地化解轻微行政违法侵权行为带来的行政争议或政民矛盾的效果,尽量避免采用一罚了之、一关了之、一禁了之的懒政思维和行为方式。
    展望
    始进入精细化发展阶段的我国行政法制建设正在经历民主化、科学化、法治化的艰难进程,这是行政法制的民主精神、科学精神、法治精神日益增强、紧密联系、相互影响的交叉复合进程,其与经济、政治、文化和生活各方面及其他法制领域有着强烈深刻持久的交互影响。不断增强行政法制的民主性、科学性和规范性,特别是行政法制的民主化趋势及其制度创新,逐步构建起民主品格的行政法律制度,这是基本的发展脉络。应当秉持现代民主法治的眼光,根据行政法治发展的要求,通过深化改革积极推进观念更新和制度创新,推动行政法制在社会深度转型期获得更大的革新发展,促进行政法治目标的完整实现,促进经济、政治、文化和社会生活的健康和谐发展,以助于实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。这将透过四个方面呈现出来:第一,法治政府建设基础理论与环境的民主化发展;第二,法治政府建设主体理论与制度的民主化发展;第三,法治政府建设行为理论与制度的民主化发展;第四,法治政府建设救济理论与制度的民主化发展。
    注释:
{1}这里所谓4+1体系是指:法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系,以及党内法规体系;“两个坚持”是指:坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设;所谓新的16字方针是指:科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,它是曾实施30多年的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设16字方针的2.0版。
{2}这里所谓五项重要原则是指:坚持中国共产党的领导,坚持人民主体地位,坚持法律面前人人平等,坚持依法治国和以德治国相结合,坚持从中国实际出发。这是党的十八届四中全会决定提出的要求。
{3}已于2000年7月1日起施行的《立法法》、2002年1月1日起施行的关于行政立法的三个行政法规、2006年3月18日起施行的部门规章《环境影响评价公众参与暂行办法》、2008年10月1日起施行的地方政府规章《湖南省行政程序规定》等法律文件,规定了更加广泛、规范的公众参与制度和公开程序制度,这与各法治国家的做法更接轨,也为后续多个行政纲要文件出台打下了基础。
{4}近年来,按照中央人民政府的统一部署,从河北邯郸、江苏徐州等地方开始,在全国范围展开的清理地方政府机关的行政权力并公布权力清单和负面清单的做法,就是这方面作出的积极探索且已经开始有成效。
{5}所谓适用公益考量原则,是指许多国家已经把政府信息公开主体的适用范围,从单一的政府机构扩大到一些非政府的公共机构、公共服务组织和政府资助机构,这已成普遍趋势,我国行政立法已考虑此点。
{6}在2011年1月24日于北京召开的“形成中国特色社会主义法律体系座谈会”上,时任全国人大常委会委员长吴邦国在专题讲话中指出:“改革开放初期,无法可依的问题相当突出,我们提出‘有比没有好’、‘快搞比慢搞好’,这是必要的,也是合理的。”这是对那一时期立法工作思路和概况的官方评价。
{7}例如,我国的《政府信息公开条例》中,“政府信息以公开为原则、不公开为例外”的表述虽然没有明文规定在最终通过的条例文本中,但实际上它在行政立法过程中已体现在条例全部38个条文中,条例全文都蕴涵着“政府信息公开”的立法精神和法律原则。
本文系国家社科基金重点项目“行政民主进程中的法治政府建设理论与制度创新研究”(项目编号:14AZD141)的阶段性成果。
(作者   莫于川,中国人民大学法学院教授  莫于川来源:《中国特色社会主义研究》杂志2016年第1期)