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姜明安:再论法治政府建设
时间:2017-06-27 11:07:21来源:中国政府法制信息网
   

  法治政府建设是全面推进依法治国整体工程中的一项子工程。没有法治政府这项子工程建设,全面推进依法治国总工程就是残缺不全的,法治政府这项子工程建设不成功,全面推进依法治国总工程就不可能成功。

  就立法而言,法治政府建设主要表现在人大立法和行政立法两方面

  对于人大立法来说,人大的立法绝大部分要靠政府执行、实施,法院、检察院直接执行、实施的人大立法是很少的。政府如果不依法行政,有法不依,执法不严,人大制定出再多再好的法律也没有意义。没有法治政府,即使人大制定出来的都是“良法”,这种良法也只能停留在纸面上,而不可能在实践中实施,政府如果在执法过程中自觉或不自觉偏离立法的目的和宗旨,良法将变成仅仅给人民的空头支票,人民不可能从人大制定的良法中获得实际的利益。

  对于行政立法来说,法治政府建设的作用更是直接的。在国家整个立法体系中,人大立法只是法的一个很小的部分(当然是最重要、效力最高的部分),行政立法(包括行政法规、部门规章、地方政府规章)的数量大大超过人大立法的数量。因此,如果不建设法治政府,不解决行政立法的民主性、科学性的问题,整个科学立法无从谈起,整个立法体系的良法亦无从谈起。

  就司法而言,法治政府建设是实现公正司法、独立司法和权威司法的保障

  公正司法的最重要的条件是司法机关不受行政机关、社会团体和个人的干涉,保证人民法院依法独立行使审判权,人民检察院依法独立行使检察权。司法机关要公正司法、独立司法就必须排除外部干预,而从可能干预司法的三类外部主体(行政机关、社会团体和个人)的情况看,行政机关干预的可能性最大,对司法可能的影响最大。因此,要排除司法的外部干预,保证司法公正,最重要的是建设法治政府,保证政府部门尊重司法,不对司法施加各种影响。当然,要解决司法公正的问题,推进司法体制、机制、制度本身的改革,防止内部干预同样非常重要,但加强法治政府建设,解决公正司法外部环境的作用更加重要。

  就执法而言,政府依法行政是保障执法严格、公正、文明的最关键和最基础的环节

  广义的执法包括行政机关的执法和司法机关的执法,狭义的、一般意义的执法则仅指行政执法。要解决依法执法、文明执法和严格执法的问题,必须推进法治政府建设。只有加强法治政府建设,特别是加强行政程序法制建设,才可能避免或防止钓鱼执法、养鱼执法、野蛮执法和暴力执法的现象不断发生。因为依法执法、严格执法和文明执法不只是确立执法规则的问题,而是要解决执法体制、机制、制度和执法理念、执法文化和执法环境等一系列与执法紧密相关的问题。

  就执政党依法执政而言,法治政府建设也是其重要条件

  执政党对国家的领导必须通过国家机关,特别是通过政府实现。党的方针、政策,党在不同时期确立的治国理政目标、路线,都有赖政府去贯彻和实施。改革开放以后,特别是十八大和十八届三中全会、四中全会以后,党确立了依法治国,建设法治国家的治国方略,要实现这种方略,执政党自身必须依法执政,同时也要求党领导的各级政府必须依法行政,建设法治政府。没有法治政府建设,没有各级政府的依法行政,执政党依法执政的目标和任务不可能实现。同时,法治政府建设对于执政党依法执政还能够构成一种制约性的保障。如果我们的政府、政府部门、政府公职人员具有法治思维、法治理念,即使执政党的某些组织、某些领导干部违法执政、违法决策、违法领导,他们在执行中也会以适当的方式予以抵制。很显然,有了法治政府,执政党依法执政就多了一道保障。

  就守法和法治社会建设而言,法治政府的作用也是多方面的

  其一,政府是社会的管理者,社会建成个什么样子,政府起关键性甚至决定性的作用。政府应是社会的表率,政府要求公民守法,政府和政府公职人员,特别是领导干部必须带头守法。实践一再证明,没有政府守法,就不可能有老百姓的守法,不可能有全民守法。其二,政府是人民民主实现的工具,只有加强了法治政府建设,才能保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的实现……才能让人民真正监督行政权力,让行政权力在阳光下运行。其三,社会的法治化有赖于政府行为法治化的引导与推进。只有政府依法治标准建设,才有可能培植法治社会的环境。其四,法治社会建设有赖政府的指导和推动,而政府要指导和推进法治社会建设,就必须首先使自己的行为法治化。其五,作为法治社会基本要素的社会公平正义必须通过建设法治政府,由法治政府提供相应的“公共物品”(如社会保险、社会救济、公共交通、义务教育等)而实现。没有法治政府建设,社会公平正义就难于保障,从而不可能有法治社会。

  法治政府建设对于法治经济、法治文化和法治生态环境建设也有着重要的保障和促进作用

  法治经济、法治文化和法治生态环境建设包括两个方面的重要内容:一是经济、文化和生态环境建设管理、治理方面的法治,二是经济活动、文化活动和生态环境建设本身的法治。

  第一方面的法治——管理、治理的法治,实际就是对政府(或主要是对政府)的法治要求,例如,法治经济首先要求政府依法管理经济,依法治理市场;法治文化首先要求政府依法管理文化产业、文化产品和文化服务,依法治理文化市场;法治生态环境建设首先要求政府依法管理生态环境保护,依法治理环境污染和依法改善生态。

  第二方面的法治——经济活动、文化活动和生态环境建设本身的法治,也与政府的法治密切相关。例如,经济活动的法治,市场主体是否依法经营、公平交易、诚信履约在很大程度上取决于政府是否依法行政、公正办事、诚实守信。没有政府的依法行政、公正办事、诚实守信,要保障市场主体依法经营、公平交易、诚信履约几乎是不可能的。在某种意义上,我们可以断言,没有法治政府,就没有法治经济,就没有公平竞争的市场。至于文化活动和生态环境建设本身的法治,同样与法治政府建设密切相关。如果政府和政府公职人员不崇尚法治,不以法治思维和法治方式取代人治思维和人治方式,要实现文化市场的法治化和环境生态保护、治理的法治化是不可能的。



                                                                                                                     作者:姜明安,为北京大学法学院教授   来源:《北京日报》 2016年3月28日第017版