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《新疆政府法制》2009年第1期(总第192期)
时间:2009-02-25 00:00:00来源:

编辑:吐尔艾赫买提.吐尔逊

本期内容目录:
1.新疆维吾尔自治区人民政府法制办公室2008年工作总结
和2009年工作要点…………………………………………………(1)
2. 在新的历史起点谋划和推进法治建设……………………… (14)
3. 依法行政:从政府法制到法治政府……………………………… (18)
4. 以科学发展观统领政府法制监督工作全局为建设法治
政府再做贡献………………………………………………………(29)
5.  昌吉回族自治州人民政府关于加强自治州依法行政的
实施意见……………………………………………………………(34)

新疆维吾尔自治区人民政府法制办公室
2008年工作总结和2009年工作要点

2008年工作总结
 

2008年,自治区人民政府法制办公室根据自治区党委、政府和国务院法制办公室的总体工作部署,认真贯彻党的十七大和十七届三中全会精神,深入学习实践科学发展观,狠抓国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和《关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)的落实,深入开展调查研究,突出做好政府立法、执法监督、行政复议、宣传教育、队伍建设等方面的工作,为全面推进依法行政,建设法治政府,构建和谐新疆作出了新的贡献。

一、以建设法治政府为目标,深入开展贯彻落实《纲要》调查研究,努力促进依法行政
根据自治区人民政府的安排,自治区人民政府法制办、自治区编办、财政厅、监察厅联合组成调研组,于 2008年3月23日至7月15日,对全疆15个地州市、24个县市(区)政府和35个行政执法部门,贯彻落实国务院《纲要》和自治区市县政府依法行政工作电视电话会议(以下简称电视电话会议)精神情况进行了调研,形成了有问题、有分析、有对策、有建议的调研报告。                                          

(一)贯彻《纲要》和《决定》取得显著成效。国务院《纲要》和国务院办公厅关于贯彻落实纲要的《实施意见》及自治区人民政府的《指导意见》发布五年来,特别是今年2月自治区电视电话会议召开后,各地、各部门结合实际,积极行动,认真贯彻落实《纲要》和电视电话会议精神,加强组织领导,依据职责分解任务、完善各项制度和措施、加大督促和检查力度,做了大量扎实有效的工作,取得了显著成效。全区依法行政工作体制基本理顺,科学、民主、依法决策机制普遍健立,政府职能进一步转变,管理机制不断创新,政务公开工作深入推进,透明度大大提高,行政执法行为进一步规范,行政执法责任制全面推行,行政监督职能不断增强,各级行政机关、行政执法人员和领导干部的法律素质明显提高,依法行政的意识、依法管理经济和社会事务的能力进一步增强,提升了政府的权威和公信力,为我区的改革、发展和稳定起到了积极的促进作用。

(二)存在的突出问题亟待解决。一是依法行政意识亟待提高;二是依法行政工作进展不平衡,个别地区工作滞后;三是制度建设不完善,落实力度不够;四是政府职能转变还不到位,行政监督联动机制尚未形成;五是对依法行政的考核急需加强;六是政府法制理论研究工作与指导依法行政实践的要求差距很大;七是政府法制机构和队伍建设与所承担的职责任务极不相适应。

(三)提出了工作建议。一是当务之急是尽快解决政府法制机构和队伍建设问题;二是建立健全学习培训和考核问责制度,努力提高各级领导干部和行政机关工作人员依法行政的意识和能力;三是切实加快政府职能转变步伐,进一步强化行政监督职能;四是继续改革行政执法体制,全面落实行政执法责任制;五是重视政府法制理论研究工作。

二、以贯彻落实《决定》为重点,大力推进市县政府依法行政

全国市县政府依法行政工作会议后,自治区人民政府于2月28日召开了电视电话会议,对抓好市县政府依法行政工作进行了安排部署,特别是按照6月19日国务院印发的《决定》的要求,进一步明确了市县政府依法行政工作的重点。一是完善行政决策机制,进一步增强行政决策的科学性、民主性;完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的行政决策机制,把行政决策纳入规范化、制度化、法律化轨道;在重大事项决策前,广泛听取公众意见、进行专家咨询和法制机构合法性审查。二是切实加强对规范性文件的监督管理。所有规范性文件必须由法制机构进行合法性审查,未经审查或者审查未通过的,不得发布实施;规范性文件制定后,必须在规定的时间内报送备案,并向社会公布,未经公布的不得作为行政管理的依据。三是行政机关及其工作人员严格按照法定权限和程序履行职责、行使权力。对行政裁量权进行规范和限制,防止行政裁量权滥用。注重发挥行政复议的层级监督作用,切实纠正行政机关违法或者不当的行政行为。继续推行行政执法责任制、评议考核制,加强责任追究力度。四是进一步转变政府职能,切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。创新公共服务体制,加强公共设施建设,为社会提供优质的公共产品和公共服务。进一步创新管理方式,探索建立政务大厅,推行服务承诺、一次性告知、限时办结等制度,减少办事环节,提高行政效能。五是积极推进建立公务员学法用法制度和机制,强化培训考核和监督,提高公务员特别是领导干部的依法行政意识和能力。有序推进领导干部通过理论中心组、政府常务会议、专题法制讲座、定期培训和自学等多种方式学习法律知识,增强运用法律手段解决经济社会发展中突出问题的本领。有组织、分步骤地对公务员尤其是行政执法人员进行依法行政知识培训。行政执法人员上岗前都必须经过法律培训和考试;对在职执法人员定期进行新法律法规知识培训并严格考试、考核,凡考试、考核不合格的,取消执法资格,调离执法岗位。六是切实做好政府信息公开工作。在全国率先制定了《实施〈政府信息公开条例〉办法》,建立健全政府信息公开工作考核、社会评议、年度报告、责任追究等制度,保障国务院条例的贯彻实施,保障了人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

三、以科学发展观为统领,认真做好立法工作,努力提高制度建设质量

立法工作坚持以人为本,贯彻全面、协调、可持续的发展观,按照五个统筹的要求,认真落实年度立法计划。全年共办结立法项目19件,其中地方性法规草案5件,政府规章14件。办理国务院法制办、自治区人大常委会法律法规征求意见稿以及政府规范性文件法律审核稿92件。

(一)坚持以维护好、发展好、实现好最广大人民的根本利益为基点,加强公共服务方面的制度建设。修订了《自治区流动人口计划生育管理和服务暂行办法》。建立和完善了流动人口计划生育管理和服务经费保障机制,将流动人口纳入流入地人口总数,把流动人口计划生育管理和服务经费纳入各级财政正常的预算支出范围,实行专款专用。坚持以人为本的理念,完善了流动人口已婚育龄妇女避孕、节育检查工作制度。
修订了《自治区实施〈农村五保供养工作条例〉办法》。针对现实中供养责任不明确、供养标准不统一等影响供养服务质量的情况,《办法》增加了供养服务协议的内容,要求农村五保供养服务机构必须按照协议确定的内容、标准和质量提供供养服务。这些规定都有力地维护了广大群众的利益。

(二)坚持实施科教兴国发展战略思想,注重加强人才培养教育方面的制度建设。及时将2003年出台的政府规章《自治区专业技术人员继续教育规定》上升为地方性法规。针对高层次、高技能人才总量不足,尤其是高级管理人才、高新技术人才以及学科带头人严重缺失,而一些单位又存在对人才重使用、轻培养的现象,规定了具有激励和约束作用的措施。从坚持义务教育公益性和公平性原则出发,对实施了近20年的《自治区实施〈义务教育法〉办法》进行了修订,增添了教育均衡发展、经费纳入财政保障、收费限制、特殊群体教育权受保障等方面的内容。

(三)坚持以全面协调可持续发展为指导,强化对生态环境保护方面的制度建设。为加强矿山地质环境保护,规范矿山地质环境治理恢复保证金的缴存、使用和管理,制定了《自治区矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》;为了加强电磁辐射环境保护工作,防止电磁辐射污染环境,提请审议了《自治区电磁辐射环境保护管理办法》草案。
为运用财税政策严格保护耕地,控制非农业建设用地,统一和规范纳税行为,制定了自治区《耕地占用税实施办法》;为保护电力设施,保证供用电安全,保障电力生产和建设的顺利进行,制定了《自治区电力设施保护办法》。

(四)坚持群众路线,深入调查研究,改进工作方法,增强立法的透明度和公众参与度,提高制度建设质量。在立法审查过程中,十分注重深入基层进行调查研究,广泛听取基层组织特别是管理相对人的意见。通过召开由有关单位和专家参加的座谈会、协调会、论证会进行认真研究,将立法草案在政府法制网上公布,公开征集公众的意见等方式,广集民智,不断增强立法的可操作性。
为创新立法方式,打破传统的“部门立法”模式,经政府同意,首次尝试委托立法,将《自治区硅化木保护条例(草案)》委托昌吉州政府起草。
认真负责地办理法律、法规草案征求意见稿,加强对规范性文件的合法性审查。一是根据稿件内容,注重征求相关行业主管部门和职能单位的意见;二是依照相关法律、法规规定,结合自治区实际,对各种意见建议进行认真分析研究;三是严格办理程序,确保所提意见合法、合理。全年共办理国务院、自治区人大常委会征求意见稿61件,对办公厅各处和有关部门办理的31件规范性文件进行了合法性审查。

(五)积极推进立法后评估和立法成本效益分析工作,增强立法工作的科学性。拟订了《立法评估工作方案》,对评估主体、评估内容、评估方法、评估标准等加以细化。以《塔里木河流域水资源管理条例》和《实施〈塔里木河流域水资源管理条例〉细则》及《自治区土地监察条例》为研究试点,积极开展立法理论研究,探索分析立法的过程成本及其实施后的执法成本和社会成本,增强了立法工作的科学性。

(六)增强立法工作的前瞻性、计划性和理论指导性,重视立法前期的调研论证和课题研究工作。组织或参加了《自治区国土资源监督检查条例》、《自治区户外运动条例》、《自治区预防艾滋病条例》、《自治区信息化促进工作条例》、《自治区木卡姆保护条例》等9件地方性法规、政府规章的前期调研论证工作。通过前期调研,摸清了现实情况和存在的主要问题,初步形成了解决问题的思路和具体措施,为今后的立法工作奠定了良好基础。
受自治区环保局委托,承担了《新疆环境宏观战略研究》中关于法律保障及执法保障两项专题研究;受自治区知识产权局委托,承担了《新疆知识产权战略研究》中关于知识产权法制建设方面的专题研究;受新疆财经大学委托,参与了《新疆生态环境保护与建设法律问题的研究》的课题任务。

四、以着力推进行政执法责任制为重心,认真做好行政执法监督各项工作,进一步规范行政执法行为

(一)全面推行行政执法责任制,严格行政执法评议考核。按照《决定》的要求,行政执法责任制评议考核工作切实做到了年初有安排,年终有检查考核。经自查、评查、抽查、逐级评选推荐,对60个2007年度推行行政执法责任制先进单位在自治区电视电话会议上进行了通报表彰。对2008年度行政执法评议考核、执法文书评查工作进行了安排部署,各地各部门的自查工作正在有序进行。为建立健全执法责任追究机制,在调研论证的基础上,起草了《行政执法责任追究暂行办法(草稿)》。

(二)认真落实依法行政工作情况年度报告制度。根据《纲要》关于 “要实行依法行政工作情况专项年度报告制度”的要求,对15个地、州、市人民政府和自治区32个部门实行依法行政工作年度报告制度情况进行了通报。按照《自治区“十一五”规划纲要》的部署,对全面推进依法行政和综合执法工作实施情况进行了中期评估。

(三)全面开展规范性文件备案审查工作,进一步完善了备案审查机制。截止11月底共收到各地州市人民政府和自治区政府各部门报送备案的规范性文件280件,经审查予以备案登记的256件,不予登记的24件。针对规范性文件缺乏有效管理、随意制定、发文不备等问题,对行政机关规范性文件制定程序规定和备案规定的修订工作正在进行。
为加强对外交流,学习先进经验,组织24个地州市县和自治区部门法制工作人员考察学习了东北三省规范性文件备案审查、行政审批制度改革、实施行政执法责任追究制度等方面的经验和做法,开阔了眼界,拓展了思路。

(四)认真处理公民、法人和其他组织的来信来访、投诉,强化政府法制监督,加大纠正违法行为的工作力度。严格落实《自治区行政执法监督办法》。截止11月底共受理有关机关、组织和人民群众反映的违法行政行为12件。经审查,对存在违法不当问题的11件已予处理,其中建议有关机关自行纠正的8件,由自治区人民政府行文建议纠正的3件;维护了政府的公信力和行政管理相对人的合法权益,受到各方好评。坚持重大行政处罚案件统计报告制度,及时通报此项工作执行情况。

(五)认真组织开展新一轮行政执法人员培训、考核和换发行政执法证件工作。根据《自治区行政执法证件管理办法》规定,对确认行政执法主体资格、学习培训、考试考核、资格审查、换证发证等事项作了统一安排部署。成立了“自治区依法行政培训讲师团”,建立了依法行政培训师资库,重新编印了《行政执法人员基本法律知识培训手册》。经组织培训、考核、资格审查,为全区53274名行政执法人员换发了行政执法证,为11025名行政执法监督人员核发了行政执法监督证,发放行政执法人员培训手册27573本。
 

(六)深入实际调查研究,加强对仲裁工作的指导。会同自治区司法厅组成调研组,赴伊犁、博州、克拉玛依、奎屯等州市,就在伊犁州设立仲裁机构的必要性、可能性和设立的条件;克拉玛依仲裁委分支机构的组织形式及其业务开展;仲裁分支机构所在地的人民政府推行仲裁制度等情况进行了深入调研,对于进一步推进仲裁工作,使之更好地服务社会起到了重要作用。

五、以《行政许可法》规定为标准,继续推进行政审批制度改革
认真做好清理和调整行政审批项目的落实和衔接工作,切实加强后续监管。对19个部门报送的164项行政许可事项认真进行法律审核,提请自治区人民政府核准确认了第九批50项行政许可事项,取消6项,调整4项,并向社会进行了公布。

六、以化解社会矛盾和解决行政争议为目的,认真履行行政复议法定职责,进一步促进社会和谐稳定
全年共办理行政复议案件27件,其中作出行政复议决定的5件,决定驳回行政复议申请的2件,决定终止行政复议的3件,决定不予受理的11件,行政复议告知的2件,复函答复的3件,经通知补正未补正的1件。同时加强了以下几方面的工作:

(一)注重对基层行政复议工作的指导。对基层复议工作机构的书面请示和电话咨询,及时给予业务指导;采用行政复议意见书和行政复议建议书的形式,指导、监督下级行政机关自觉纠正违法或不当的具体行政行为。
为了推进行政复议、应诉统计报告工作制度化、规范化,提高统计报告工作质量,对各地州市政府法制机构的行政复议报表专职统计人员进行了行政复议信息报备管理系统培训。

(二)认真承办政府涉法事务,充分发挥了法律顾问作用。年内办理诉讼事项8件、征求意见和咨询事项4件。对政府驻西安办事处的债权债务有关遗留问题提出了法律意见和解决方案;圆满解决了自治区改水办的有关执行案件;受政府委托出庭应诉了工商银行自治区分行沈祥合、赵中振等6人诉自治区人民政府行政复议不予受理决定案,经过审理,法院依法维持了自治区人民政府行政复议不予受理决定;承办了自治区纪检委、监察厅、高级人民法院、自治区人民政府电子政务办等有关方面的法律会稿、咨询事项;根据政府领导批示,提出了万年101业主上访问题的处理建议。
另外,受自治区党委、政府委派,抽调专人组织工作组,进驻新疆外贸包装公司,依法处置职工群访事件和企业改制工作。

(三)认真做好行政复议和行政应诉统计报表的编报工作。根据《行政复议法实施条例》和国务院法制办的要求,及时安排部署了新、旧报表的衔接工作,完成了2007年和2008年上半年行政复议和行政应诉案件统计报表的编报工作, 2008年全年报表的统计编报工作正在进行。

七、以进一步强化依法行政意识为抓手,积极开展政府法制宣传培训工作

(一)突出规范政府共同行政行为的法律、法规的宣传。全年共承担《纲要》、《决定》、《行政许可法》、《物权法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《政府信息公开条例》、《突发事件应对法》等法律、法规的授课200余场次。

(二)《新疆政府法制》和《政府法制信息》编刊工作持续进行。《新疆政府法制》坚持正确的舆论导向,严把编辑内容关,力求满足各级领导和政府法制工作者的需要;成立了编辑委员会,提高了办刊层次,全年共编刊12期,较好地发挥了宣传法制、指导政府法制实践工作的积极作用。发挥《政府法制信息》短平快的特点,及时将时效性强、要求急的信息提供给领导和各级政府法制机构参阅,全年编刊5期。

(三)网站建设和管理得到新的发展。积极协调政府办公厅电子政务办公室对政府法制网进行了全新改版,完善了各项功能,及时更新栏目信息,全年加载更新数据信息300余条。在法治新疆网依法行政栏目加载信息250余条,受到自治区依法治区领导小组办公室的肯定。
依托政府办公专网建成了公文无纸化传输系统,实现了公文通过网络在线传输,开创了法制办公文办理的历史先河。全年办理各种公文460余件,发送各种刊物信件20000余件。

八、以认真抓好政治理论学习和各项活动为保障,切实促进政府法制各项工作顺利进行

(一)切实加强政治理论学习和各项专题教育活动,不断增强党支部的凝聚力。认真学习贯彻党的十七大和十七届三中全会精神,深入开展学习实践科学发展观活动,围绕政府中心工作,以服务大局、求真务实、开拓创新、突出重点、整体推进为原则,认真落实党风廉政建设责任制,积极开展“五好党支部”的创建活动,坚持“三会一课”制度,严格遵守政治纪律、组织纪律、经济纪律,广大党员干部在政治上、思想上、行政上始终与党中央和自治区党委保持高度一致,全办的凝聚力和战斗力进一步加强。

(二)重视抓好精神文明创建工作,积极培养良好的社会公德、职业道德和家庭美德。认真抓好精神文明创建各项工作,积极组织开展创建节约型机关、公开服务承诺、民族团结教育月、党风廉政建设教育月、文体比赛等活动。组织各种集体活动30多次,围绕中心工作和重点活动,办专题板报6期,为汶川地震灾区献爱心捐款16890元(其中特殊党费8100元,特殊工会会费490元),捐赠过冬衣被30余件,向对口扶贫点捐赠图书200套。精神文明创建工作档案立卷八卷,整个创建工作有计划、有措施、有检查、有落实、有考核、有总结。

(三)积极改善办公条件,保障各项工作正常开展。在条件有限的情况下,更新和配置开展工作必需的办公设备设施,保证了各项工作的正常开展。在驾驶员少、车况差的情况下,全年安全行车达9万余公里。

回顾2008年的工作,虽然取得了一定成绩,但与自治区党委和人民政府的要求,还有一定的差距,主要表现在:政府法制工作发展思路还不够宽,工作安排还不够周密;对基层依法行政工作的指导还比较薄弱,工作交流尚需加强;政府立法工作还不能完全适应当前形势发展的要求,工作程序和制度有待于进一步完善;政府法制监督工作发展思路有待进一步拓宽;行政执法责任制、规范性文件备案审查机制有待进一步完善;行政复议、行政应诉以及涉法事务的处理等工作,需要进一步加强;政府法制理论研究不够,制约了政府法制工作实践的创新;政府法制机构和队伍建设还不能完全适应新形势新任务的需要。 

2009年工作要点
 
2009年,政府法制工作总的思路是:坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入学习实践科学发展观,认真贯彻落实党的十七大和和十七届三中全会精神,按照自治区党委、政府和国务院法制办公室的总体工作部署,继续以推动法治政府建设为目标,以贯彻落实国务院《纲要》和《决定》为主线,以深化完善行政执法责任制、推进基层依法行政为重点,全面做好立法、行政执法监督、规范性文件备案审查、行政复议、应诉和法制宣传等各项工作,努力使我区的依法行政和政府法制工作迈上一个新台阶,在依法行政方面充分发挥参谋、助手和法律顾问作用。 
    一、进一步推动《纲要》和《决定》的贯彻实施,依法行政各项工作取得新进展
以制度创新、机制创新、体制创新、方法创新为核心,进一步推动国务院《纲要》和《决定》的贯彻落实,特别是要把贯彻落实《决定》作为2009年的一项重要任务,切实抓紧、抓实、抓好。一是制定贯彻落实《决定》的实施意见。二是按照《决定》提出的6个是否,研究制定依法行政考核标准和具体办法,确保《决定》规定的各项工作任务落到实处。通过扎实有效地做好政府法制的各项具体业务工作,落实自治区人民政府对推进市县政府依法行政的领导责任。三是推进相对集中行政处罚权工作,要在县(市)级有选择地重点展开。四是适时召开2009年全区政府法制办主任(处长)工作会议、推进市县政府依法行政座谈会,研究落实重点任务和措施。
二、坚持科学立法、民主立法,进一步提高制度建设质量
(一)突出重点,科学制定并落实政府立法计划。按照数量控制、质量控制、效率控制的原则,做好立法计划编制工作。在立法选项上,一是要促进政府职能转变,二是要维护社会公平正义,三是要统筹兼顾。在立法内容上,坚持保护公民合法权益,实现公共利益和公民合法权益的平衡。
进一步提高政府立法工作质量。逐步改变单一由部门提出立法建议的模式,使政府立法更加体现和反映广大群众的切身利益。继续实行开门立法,多渠道、多形式听取群众意见,进一步提高立法的透明度和公众参与程度。对有重大社会影响的立法项目,继续采用公开登报或者召开听证会的方式征询社会各界和广大人民群众意见。积极探索建立听取和采纳意见情况的说明制度,防止听取意见流于形式。实行立法调研报告制度、立法个案专题评价制度、定期进行法律讨论制度。
(二)积极探索立法后评估制度。政府规章颁布后,要及时掌握其实施情况,并对实施结果进行科学评估,根据现实变化,适时做出修改决定,维护法制统一。保证重点完成2件立法后评估报告。
坚持“立、改、废”并举,着力推进规章、规范性文件定期清理工作。
(三)继续做好相关课题的法律研究工作。积极参与课题研究,配合立法后评估工作,适时主动开展一些关于立法内容、立法制度、立法技术方面的研究工作。
三、加强法制监督,规范行政执法和行政管理行为
(一)实行备案审查工作责任制。建立社会公众对规范性文件的监督机制,推进规范性文件定期清理制度,及时向社会公布清理结果。
(二)完善行政执法主体和行政执法人员资格管理制度。强化对行政执法人员的培训,充分发挥“自治区依法行政培训讲师团”在依法行政培训中的作用。
(三)建立和完善推行行政执法责任制、评议考核和责任追究机制。探索、研究、规范行政自由裁量权基准制度。加强行政执法个案监督工作,选择问题突出、越权、违法、不遵守法定程序的行政行为开展个案监督,并对查处情况予以通报。
采取地州市之间、部门之间交叉评查、重点抽查、集中点评、全区通报的方式,开展行政执法文书评查,进一步规范行政执法文书,提高文书质量和办案水平。
(四)深入贯彻《行政许可法》,推进行政审批制度改革。继续做好行政许可事项的清理确认工作,进一步规范行政许可行为,巩固行政审批制度改革工作成果。认真贯彻《自治区行政机关实施行政许可监督规定》,加强监督检查,规范行政许可行为,落实行政许可目标责任。
(五)认真贯彻实施《仲裁法》。加强调研,研究解决仲裁委分会机构审核登记和仲裁员资格审核确认问题,为仲裁机构做好服务。
四、认真做好行政复议、应诉工作,依法解决行政争议、化解人民内部矛盾,维护社会稳定
(一)认真办理行政复议案件。积极受理、认真办理行政复议案件,不断提高办案质量;耐心、细致接待群众申诉,积极引导申请人、申诉人通过法定途径解决问题;做好出庭应诉和法律咨询工作,充分发挥行政复议解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的重要作用。
(二)加大对行政复议工作的指导和监督。及时办理下级法制机构的请示,认真组织开展地州市行政复议文书评查工作。继续做好国务院《行政复议法实施条例》宣传和贯彻落实工作。
(三)做好行政复议、应诉统计分析报告工作。按照国务院《行政复议法实施条例》和国务院法制办《关于完善行政复议、行政应诉案件统计报告制度的通知》的要求,抓好行政复议、应诉案件统计报送工作。
五、加强政府法制宣传教育和理论研究工作,营造依法行政的浓厚舆论氛围
(一)加强法制宣传。继续以《新疆政府法制》、新疆政府法制网作为政府法制宣传的主阵地,积极协调联系并充分利用新闻媒体,大力营造依法行政、建设法治政府的浓厚舆论氛围。有计划地开展先进典型、先进经验和先进做法的各种宣传活动。
总结经验,改革发行方式,继续认真抓好《中华人民共和国新法规汇编》发行工作。拓宽法律、法规宣传覆盖面。
(二)加强理论研究。围绕贯彻《纲要》、《决定》,研究总结政府立法、执法监督、行政复议、备案审查、行政执法责任制、相对集中行政处罚权、建立依法行政考核评价体系等问题,认真调查研究,积极开展政府法制理论研究工作,从理论和实践的结合上提出对策和方法,力争取得一些具有前瞻性、实用性、有分量、有影响的理论成果,以指导政府法制工作实践。
六、全面提高干部的政治业务素质、行政能力和工作责任心
(一)改进政治理论学习方式,不断提高干部职工的政治理论水平。按照自治区党委和政府办公厅的安排,认真组织学习实践科学发展观第三阶段的活动,针对调研中反映出的政府法制工作存在的突出问题,制定整改方案,完善政府法制工作机制,用科学发展观统领政府法制工作。加强对干部的教育培训,全面提高干部综合素质。
(二)认真落实党风廉政建设责任制,加强党员队伍作风建设,强化干部职工的教育、管理和监督。增强党员干部遵守廉政建设准则和文明守则的自觉性,激发争先创优的热情和工作积极性。按照“尊重人、理解人、爱护人、关心人”的要求,加强思想政治工作,提高全办干部职工的素质、能力和责任心。继续倡导和落实“五个一”、“五个不让”,即:说好每一句话,接好每一个电话,办好每一件事,接待好每一个服务对象,做好每一天的工作;不让领导布置的工作在我这里延误,不让需办理的文件在我手里积压,不让差错在我这里发生,不让来办事的同志在我这里受到冷落,不让法制办的形象在我这里受到影响。
(三)积极开展精神文明创建活动,巩固提升“文明单位”水平。围绕创建“五型机关”、巩固提升“文明单位”水平、争创“先进文明单位”这一主线,制定规划,分解任务,定期检查,加强管理,建立健全领导、激励、奖惩、监督、投入等精神文明创建内在运行机制。组织开展积极向上、丰富多彩的文体活动,增强机关的生机和活力,为各项业务工作的开展营造一个良好的精神环境。
(四)努力加强业务建设和服务保障工作。认真落实各项制度和措施,严格内部管理,强化责任,狠抓落实,保证各项工作顺利开展。


在新的历史起点谋划和推进法治建设
  
改革开放30年来,作为改革开放和中国特色社会主义事业的重要组成部分,中国特色社会主义法治建设取得了巨大成就。站在新的历史起点上,我们要更加高扬中国特色社会主义法治的旗帜,全面规划和加快推进社会主义法治建设,全面落实依法治国基本方略,努力创造无愧于我们民族和时代的中国特色社会主义法治建设新成就。 
  把法治放在全局性、基础性和战略性地位 
  邓小平同志在改革开放初期就指出,制度“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。制度更带有根本性,是因为党章、宪法、法律等是党和人民普遍意志和根本利益的集中体现,是对改革开放路线方针政策和一系列重大问题的明确规定,是对中国特色社会主义事业的前进方向、基本准则和行动依据的根本确立;制度更带有全局性,是因为只有严格执行制度,才能保证在中国这样一个面积辽阔、人口
众多、地区差异很大的多民族国家实现国家统一、法治统一、政令统一和市场统一,避免各自为政和各行其是;制度更带有稳定性,是因为科学的制度是政治、经济和社会秩序的基石,具有刚性、规范性和可预期性,不随少数人主观意志的改变和经济社会局部情况的变化而轻易变动,更不能朝令夕改;制度更带有长期性,是因为党章、宪法、法律遵循严格的民主程序制定,以党的最高纪律和国家强制力保障实
施,是对实践中形成的成功经验和改革成果的确认与总结,一经颁布和施行便具有持久的约束力和导向性,可以保证经济社会持续协调发展,保证党和国家长治久安。 
  按照党的十七大的要求,到2020年全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会,不仅经济要更加发展,而且民主要更加健全,各方面制度要更加完善,依法治国方略要深入落实。制度的核心是法治,制度建设的重点是法治建设。客观分析我国法治发展的现状不难看出,我们虽然取得了辉煌成就,但就总体而言,法治建设在力度和措施上与制度所具有的根本性、全局性地位还不相适应,制度供给在质量和数量上与党的理论创新步伐和经济社会发展速度还不相适应,制度执行在公正和高效上与人民群众的要求和期望还不相适应,制度遵守在自觉和普遍上与制度所应有的权威性和公信力还不相适应。这就要求我们必须进一步解放思想,牢牢抓住制度建设这个根本,把法治放在全局性、基础性、战略性的地位来谋划和推进,在重视程度、领导力度和推进速度上进一步增强紧迫感与责任感,努力开创中国特色社会主义法治建设的新局面,不断把建设社会主义法治国家推进到新水平和新阶段。 
  把法治作为深入贯彻落实科学发展观的基本方式 
  深入贯彻落实科学发展观,既是深刻的观念变革,更是全面的制度创新。我们要勇于建立一整套支持、推动和保障科学发展的长效机制,把科学发展建立在制度化基础上,纳入法治化轨道内。 
  科学发展观的第一要义是发展,这就要求进一步完善社会主义市场经济体制,坚决革除不利于科学发展的体制机制弊端,让发展活力竞相迸发,让创新源泉充分涌流;科学发展观的核心是以人为本,这就要求加快完善以人为本、保障人权、公共服务等方面的法律法规和制度体系,使人的尊严、价值和利益得到充分保障,使人民群众在经济社会发展中的主体地位和主人翁作用得到进一步强化;科学发展观
的基本要求是全面协调可持续,这就要求以科学合理的制度安排促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相适应,促进现代化建设各个环节、各个方面相协调,促进速度与结构质量效益相统一;科学发展观的根本方法是统筹兼顾,这就要求通过经济布局、发展规划、职能转变、财政支持、权责配置、干部制度、奖惩机制等一整套制度安排来保证城乡、区域、经济社会、人与自然、国内发展和对外开放的
和谐发展,保证中央与地方关系、个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益的统筹兼顾。我们应把法治作为深入贯彻落实科学发展观的基本方式和有效载体,通过不懈努力,逐步建立一套充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制,为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保障。 
  把法治作为发展社会主义民主政治的根本保障 
  人民民主是社会主义的生命,法治则是实现人民民主的根本保障。改革开放以来,我们坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,保证了党和国家领导集体的坚强有力,保证了党和国家的长治久安。 
  实现社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,是我们党在对我国社会主义民主政治建设经验全面总结的基础上确立的一个重要目标,是中国特色社会主义民主政治发展的一个鲜明特征。制度化,就是把适应社会主义初级阶段民主政治要求的基本政治体制、政治原则、政治架构、政治组织等确认下来,使其定型化、体系化、权威化,成为发展社会主义民主政治的坚实制度基础;规范化,就是把有利于扩大人民民主、保证人民当家作主的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等固定下来,使其成为普遍遵循的行为准则,成为发展社会主义民主政治的具体实现方式;程序化,就是把广大人民群众行使民主权利、进行民主监督的步骤、过程和方法等确定下来,使其得到严格遵守,成为发展社会主义民主政治的基本程序保障。我们要继续坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,加快人民民主实现方式与程序方面的立法和制度建设,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。要把依法治国的基本方略、依法执政的基本方式和依法行政的基本准则真正落到实处,不断提高依靠制度治国、执政和行政的水平,努力开启建设社会主义政治文明的新时代。 
  把法治作为构建社会主义和谐社会的牢固基石 
  当前,我国改革发展已进入关键阶段,改革的难度在加大、复杂性在加深,利益冲突加剧,各种矛盾的关联性、集聚性、突发性增强,很容易引发各种各样的社会问题。同时,人民群众的民主法治意识和权利保护意识不断增强,对公平正义和公共服务的要求越来越高。这给我们推动科学发展、促进社会和谐既带来很大压力,也增添了内在动力。 
  发展是第一要务,稳定是第一责任。近年来,我们党高度重视化解各类社会矛盾和纠纷,维护社会稳定,营造了总体和谐的社会环境。化解矛盾和纠纷是一项长期而复杂的社会系统工程,旧的矛盾和纠纷解决了,新的矛盾和纠纷又会产生。因此,不能仅仅停留在治标层面上去解决各种社会矛盾和纠纷,而应当深入分析产生这些矛盾和纠纷的制度层面原因,努力以制度化矛盾于未发、防纠纷于未起。这就要求把法治作为构建社会主义和谐社会的牢固基石,把以人为本、公平正义作为法治建设的核心和灵魂,通过整体、全面、合理的制度安排来有效预防和减少社会矛盾和纠纷。 
  制度建设的成效有一个从小到大、从隐性到显性的过程,难以立竿见影、快速见效。但制度执行得越持久、越稳定,其成效就越成倍放大。我们要特别重视进一步健全和完善保护公民权益类法律制度、公共服务体系类法律制度、社会管理类法律制度、制约公共权力类法律制度、化解社会纠纷类法律制度。同时,要使这些法律制度相互依存、紧密配合,共同构成促进全社会和睦相处、和衷共济、和谐发展
的法律制度体系。 
(作者:袁曙宏 国家行政学院副院长)

依法行政:从政府法制到法治政府
【开篇语】
30年改革,30年探索;30年建设,30年成就。 
  党的十一届三中全会以来,乘改革之风,踏开放之浪,中国在成功登上经济快车的同时,政府法治建设也实现了历史性的跨越———告别人治,推进依法行政,迈向法治政府新纪元。 
  快速纷呈的社会变革,许多变化新旧交织、良莠并存,令人时感扑朔迷离,时而又觉得清晰可触。到底中国政府依法行政进步了多少?尽管现在我们很多人还在为种种不健全弊端生气,抨击各种政府不作为乱作为现象,但回顾30年岁月,很难否认——— 
  这是一个依法行政观念日益深入人心的时代; 
  这是一个政府由他律向自律、由被动到主动追求自我约束的时代; 
  这是一个从重权力轻权利开始走向平衡的时代; 
  这是一个行政法治进程如大江涌流的时代。 
  学界一般认为,6部行政法律,具有“里程碑”意义,印证中国努力走上现代法治政府进程。这就是《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》和《行政许可法》。 
  2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布,彰显出中国政府推进依法行政的迫切愿望与胆识魄力。有学者欣喜高度评价:“由政府自觉提出并要求在十年时间内基本实现建设法治政府的目标,这在世界法治发展史上是绝无仅有的。” 
  今天,人们能够感受到:无论是政府立法还是决策,科学民主氛围越来越浓;行政审批快多了,“公章旅行”消失了;与民争利受制约,执法扰民在减少;政绩不再死盯GDP,行政错位缺位要追究…… 
  还有,“我是法盲”这个过去经常挂在一些领导干部嘴边的话,现在,没人敢再直接了当出口,绝大多数行政首长的“口头禅”换成:“这么办合法不合法?” 
  今年2月,国务院新闻办发表《中国的法治建设》白皮书称:“目前,中国各级人民政府的行政权力已逐步纳入法治化轨道,规范政府权力取得和运行的法律制度基本形成,依法行政取得了重要进展。” 
  权利与权力趋于良性互动之始,就是中国社会走向和谐之时。
依法行政 重在治官束权 
  中国政法大学终身教授江平感慨:“中国现在的依法行政,与二三十年前比不可同日而语。虽然现在有很多问题,但很多观念都不一样了。现在讲‘有限政府责任政府’,讲‘政府制约’,过去谁讲政府要制约啊。” 
  观念的变迁,是一个渐进过程。 
  “为了保障人民民主,必须加强法制……做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。邓小平同志这段经典讲话,被公认为是中国法治崛起的奠基。由此也孕育了依法行政的观念。 
  1984年4月,彭真同志讲,国家管理“要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策,还要建立、健全法制,依法办事”。 
  国务院于1980年5月和1981年7月,先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心。到1986年4月,国务院合并两个机构,重新成立国务院法制局,加强政府法制。地方法制机构也如雨后春笋般建立。 
  学界抓住机会鼓与呼:开展行政法教学;研究行政法;呼吁加强行政立法、严格行政执法。 
  初期的政府法制,主要强调立法“治事”,急于改变“文革”洗劫后无法可依的局面,几乎投入全部精力。前10年改革,主攻搞活企业,从1978年至1989年,国务院制定了520多件行政法规,经济法规占了绝大主流,对改革贡献功不可没。 
  “然而,当时我国经济总体尚属于计划体制,行政领域的人治观念、习惯和做法还十分流行,依法行政的动力主要来自对改革开放前特别是‘文革’历史教训的反思,因此初期依法行政带有过浓的‘法律工具论’色彩。这一点与1980年代末及其以后的依法行政内涵有所不同。”社科院法学所助理研究员冯军说。 
  简单“治事”观的局限,在当时最为活跃、也是最有成效的经济立法活动中留下痕迹:章节条款之间,行政机关往往权力大责任小,管理相对人则权利少义务多。 
  当社会流行从跳摇摆舞、带蛤蟆镜、穿喇叭裤变为登厚底鞋、套牛仔裤、唱“卡拉OK”时,时间到了1980年代末1990年代初。这期间,没有人注意到行政法规发布已改用国务院令、弃用“红头”文件形式。但《行政诉讼法》颁布实施带来的冲击,很多人感受到了。 
  吴隆文说:“从1982年到1988年,全省搞执法大检查。我当时是随从人员,各组组长都是副省级干部,但我从来没听到他们提过一个‘法’字。说是执法大检查,他们下去后,都是只关心自己主管的部门,就工作谈工作,就业务谈业务。但到1990年代初开始不同了。《行政诉讼法》出台,干部怕当被告。”吴隆文1982年进入政府法制机构至今,现在是黑龙江省政府法制办副主任。 
  “官方文件报告和各地政府,基本上是从1990年代开始提及政府依法行政问题。1993年,党中央、国务院首次在各自报告中明确提出依法行政。此后一直处于连续状态,说明从中央到地方对这个问题没有巨大争议,保持一致。”中国政法大学副教授王敬波说。 
  王敬波曾选取依法行政、法治政府等7个行政法关键词,分析其在1978年至2008年3月30日官方文件报告、省部级领导个人言论中出现的时间和频率,从微观角度考察政府法治发展轨迹。 
  “1999年前,国务院工作报告对依法行政的一般用语是:各级政府及其工作人员都要依法行政;2004年以后,在提出依法行政的同时,要求建设法治政府。” 
  王敬波认为,从一开始宣示性的“依法行政、依法办事”,到要求“各级政府及其工作人员都要依法行政”;从“推进政府工作法制化”再到“建设法治政府”,不同阶段的用语变化,在一定程度反映了政府法治观念的深化。 
  学界普遍认为,1990年代以后,政府对依法行政本质的把握开始逐步归位,即不仅“治事”,重在“治官”“、治权”,核心是维护和拓展公民权利。 
  上述6部法律和《纲要》是印证,近年来颁布的《政府信息公开条例》、《行政机关公务员处分条例》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》《湖南省行政程序规定》、《陕西省依法行政监督办法》等也是印证,还包括国务院数次法规规章大清理,以及2003年孙志刚事件发生后《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的迅速废止。 
  职权法定、法律保留、法律优先、信赖保护、比例原则、决策权执行权与监督权制约与协调等现代行政法治原则,已融入立法;科学、公正、民主、人本、公开、责任等思想,更是高扬其间。 
  从“官管民”到“民告官” 
  1989年颁布、1990年施行的《行政诉讼法》,引入司法对行政权力的监督,开启了“民告官”大门,被公认是我国依法行政进程中的一座里程碑。 
  此前,尽管已经有130多部法律法规,规定了当事人提起行政诉讼的权利,最高法院和各地行政审判庭都已开始运作,但当时有人还是预测,将迎来行政诉讼风暴,实际却没有。是《行政诉讼法》施行后,行政诉讼案件开始持续大幅增长。 
  《法治的脚步声》(何海波编著)一书介绍了《行政诉讼法》试拟稿起草的片段: 
应松年教授回忆,1987年,行政立法研究组一次开会,江平提出一个对行政法发展影响至远的意见:“从法律发展的经验看,往往先有程序法,后有实体法;我国是先有民诉法,后有民法通则。可以先制定行政程序法,后制定行政法。”
这个意见获一致赞成。当时对专门立一部法律还是把它作为民诉法中的一章,还有不同想法,但决定先搞起来。1987年4月,顾昂然把这个任务交给行政立法研究组。 
  江平教授在《立法“民告官”》中回忆: 
  1986年,中国还没有明确提“市场经济”。但是,已经开始朝市场经济体制转变。因此,对政府权力作出限制就显得非常重要了。1987年4月,全国人大常委会法工委、最高法院、中宣部、司法部等单位,组织纪念民法通则颁布一周年座谈会。全国人大常委会秘书长、全国人大常委会法制工作委员会主任王汉斌参加,原来民法典起草人陶希晋,以及我们几个担任顾问、参与起草民法通则的教授也参加了。 
  这次开会的目的显然不仅仅是纪念性的,也含有对未来中国民事立法和相关立法的展望。陶老的发言很引人注目。他说,新中国成立快40年了,我们还没有建立自己的法律体系。……现在,刑法、刑事诉讼法、民法(通则)、民诉法都有了,缺的就是行政法和行政诉讼法。因此,今后要加紧行政方面的立法工作。” 
  王汉斌在总结发言时表示,由专家学者、法工委和实际部门(最高法院和法制局)参加,由陶老直接领导。我担任组长,当时的副组长是罗豪才和应松年教授,小组成员还有姜明安、朱维究、江必新,法工委的肖峋,还有国务院法制办等部门的同志,共十几人,后来决定将制定行政诉讼法作为第一项工作。 
  全国人大常委会法工委民法室原副主任肖峋,在日前召开的“改革开放30年与我国公法学的发展研讨会”上,对19年前的一幕记忆犹新——— 
  起草行政诉讼法时,第十一条受案范围只列举了7项具体权利,而没有第8项“兜底条款”———公民法人“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”,可提起行政诉讼。 
  草案正式上会审议前,全国人大最后一次听取专家学者和有关部门意见。座谈会最后一晚,应松年碰到肖峋聊到:咱们的受案范围太窄。列举式应该改为概括式:只要公众认为自己权益受侵害都可起诉。肖峋让他一定写出来。第二天一大早,应松年就把晚上加班写出的书面意见交肖峋,肖峋即上报。 
  没过两天,法工委开会研究座谈会提出的意见。王汉斌主任拿出应松年的意见征求大家看法。他表态:这个意见很好,很重要。我看就再加一项吧。大家一致赞同。由此,行诉法受案范围扩大,保护公众权利、制约政府权力的功能加强。 
  据王敬波考证,依法行政一词,最早见于1991年最高法院报告。“这不是偶然。行诉法颁布在一定程度上敦促官方关注政府依法行政问题。” 
  《行政诉讼法》实施之际,还有另一扇“民告官”之门开启,这就是《行政复议条例》作为配合制度出台,很多内容与行诉法雷同。直到1999年《行政复议法》颁布,我国解决行政争议两大制度平台才算真正平行运作,行政复议摆脱配套地位,走“个性化”路子。 
  谈到“民告官”,包郑照,大家应记住这个名字。“中国民告官第一人”。 
  他是农民。1988年,他和儿子一起到法院起诉县长,因为不服浙江省苍南县政府拆他的房子。 
  此案原告最终败诉。但它告诉人们,每个人都可以通过法律维护自己的权益。 
  这种公民权利意识的觉醒,在1992年,被我国著名电影导演张艺谋搬上银幕。《秋菊打官司》上映后,农村妇女秋菊的“讨个说法”,迅速成为社会流行语。 
  包郑照2002年10月因病去世。临终前,他把众儿孙叫到床前:“我因当年一件小事,而受到世人的关注和厚爱,我无憾今生。今后你们一定要学法、懂法、守法。” 
  “瘦身”行政审批转身服务民生 
  大包大揽的习惯,管理复杂事物的强烈爱好……这些政府在计划经济体制下养成的毛病,经过30年改革荡涤,已经大有改观。 
  有人说,行政许可是政府最大的权力。收放之间,足以管窥政府努力之变———从全能到有限,从管制到服务。尽管过程艰难。 
  福建人洪金源1989年到北京打拼:“为开公司,我每天骑自行车跑工商局、公安局,手续很繁琐,要3个多月,经常还要在福建和北京之间来回跑,但还是缺手续。现在不同了,两个星期能全办下来。” 
  盖200多个公章,跑几十个部门,为管理蒸馒头卖馒头成立馒头办,许可收费高过项目投入,许可“设租”、“寻租”……曾经的种种乱作为致民怨极大。
领风气之先的深圳率先改革。 
  从1998年开始的地方改革到2001年国务院成立行政审批制度改革工作领导小组,到《行政许可法》出台之前,国务院取消了两批行政许可项目。 
  2003年颁布、2004年实施的《行政许可法》,旨在强力约束政府许可行为,减少政府对百姓正常生活的干预。 
  许可法规定,只有法律法规和国务院决定可以设定行政许可,省级政府规章依据法定条件可以设定临时性行政许可,其他规范性文件一律不得设定行政许可。 
  许可法出台后,国务院专门召开全国贯彻实施行政许可法工作会议,各省省长、各部部长以及分管法制工作的副省长、副部长与会。为实施一部法律,召开这样高规格的会议,至今绝无仅有。 
  温家宝总理在会上说,在市场经济条件下,政府管理总的方向是减少行政许可,把政府不该管的事交给企业、社会和中介组织。各级政府必须切实转变管理理念和管理方式,不能一讲管理就是搞审批、就是发许可证。 
  中国政法大学博士生导师朱维究教授认为:“这是对政府与市场、政府与社会、公权力与私权利关系反思的一个产物。” 
  “不搞审批,我们干什么去?”这是行政机关人员最初的反应。 
  茫然没有持续多久,他们逐渐忙得不可开交:保障供应、稳定物价、研究政策、监管市场、服务民生、提供社会保障、应对突发性公共事件等。他们很快知道,政府要干的事情很多,审批不是全部。要把该管的事情管好。 
  近年来,非典、禽流感、南方雪灾、汶川地震等一系列突发公共事件的发生,政府作为越来越反应快速、积极主动、措施得力。汶川地震,温家宝总理迅速赶赴现场,一声真情问候“乡亲们,你们吃苦了”,感动了多少人啊。老百姓私底下都承认,汶川地震拉近了官民距离。 
  《行政许可法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《汶川地震灾后恢复重建条例》等一系列制度、规范和程序的建设,推动了有限政府、服务政府进程。 
  截至2007年10月,国务院共分四批取消、调整1992项行政审批,各省级政府共取消、调整22000多项行政审批,均占原有审批项目总数的一半以上。各省级政府和58个国务院部门共清理行政许可依据25554件,废止3981件,修改2493件;清理行政许可实施主体2389个,保留1932个,取消302个,调整71个。目前,全国有2100多个便民行政服务中心在运转,很多地方实现网上审批。 
  在市场经济中,政府能干什么?不能干什么?答案渐渐清晰:从给企业松绑、放权、让利,到廉洁、高效政府建设,到打造服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府,政府职责明确为:宏观调控、市场监督、社会管理、公共服务。 
  建设法治政府是必然之选 
  始于四五年前,我国依法行政进程明显加速。不少学界与实务界人士均认为,这在一定程度归功于2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》的出台。 
  改革开放以来,国务院共发布了3个依法行政文件: 
  1999年7月,国务院在京召开第一次全国依法行政工作会议,这是一年一度全国政府法制工作会议首次改名召开。国务院总理朱镕基到会讲话。同年11月,《国务院关于全面推进依法行政的决定》发布,号召各级政府“依法行政,从严治政,建设廉洁、勤政、务实、高效政府”。 
  2004年3月,国务院《全面推进依法行政实施纲要》发布。这一依法行政的纲领性文件提出:依法行政的目标,10年基本构建法治政府;依法行政的要求,就是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。并提出了依法行政的7项任务。 
  媒体称:“这是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。” 
  依法行政“从政府法制到法治政府,其中蕴涵着不断发展与丰富的内涵,反映了党中央、国务院执法理念与执政方式的深刻变革。”有官员评价。 
  如,1997年,党的十五大报告提出:“国家尊重和保障人权”、“依法治国,建设社会主义法治国家”; 
  2002年,党的十六大报告强调:“加强对执法活动的监督,推进依法行政”并首次同时提及“依法执政”、“依法行政”; 
  2004年,“国家尊重和保障人权”写入宪法; 
  2007年,党的十七大报告指出“加强宪法和法律实施,坚持公民在法律面前一律平等,维护社会公平正义,维护社会主义法制的统一、尊严、权威。推进依法行政”;并把建设法治政府作为小康社会目标之一。 
  2008年,《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要“遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政,坚持用制度管权、管事、管人,健全监督机制,强化责任追究,切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。” 
  胡锦涛总书记在非典时期总结强调:越是矛盾突出,越是情况紧急,越要坚持依法办事,这是一条基本经验;去年底,胡锦涛总书记在接见全国政法工作会议代表时指出:党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上。 
  与之相适应,2003年,《国务院工作准则》修改,将依法行政作为基本工作准则之一;2008年,《国务院工作准则》再次修改,明确提出要努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。 
  “2003年,国务院在内蒙古召开全国依法行政理论研讨会。这是决定《纲要》提法的一个理论筹备会,因为法治政府目标是在那次会上酝酿的。”一位不愿透露姓名的官员告诉记者。 
  据介绍,在当时讨论中,国务院法制办主任曹康泰提出,国家提出建设法治国家,要求社会是法治社会,政府是法治政府,所以政府应当适时提出建设法治政府的目标。法治政府是法治国家最重要最核心的部分,如果政府都不处在法治状态,那不就是空的吗? 
  “对这种提法大家进行了讨论,基本没有什么大的争议。此前,国务院法制办已分别委托中国法学会行政法学研究会和上海市政府法制办,各自拿出一份依法行政实施方案。后来形成初步决议,就是结合此次理论研讨会的成果,在两个方案的基础上,推动《纲要》脱胎。”这位官员说。 
  《纲要》发布后,国内外都给予积极评价。全国政协副主席罗豪才说:“这是行政法学界今后研究行政法学的一个总纲。”来自国外的评论认为,中国政府法治建设是现代意义上的法治建设。 
  《纲要》的实施,建立和推动了行政执法责任制、相对集中行政处罚权制、行政首长问责制、依法行政定期报告制、法规规章草案公开制、重大行政事项集体决策制、立法决策专家咨询论证和听取民意制、行政决策问责制、社会公示听证制、错案责任追究制、规范性文件备案审查制、规范性文件定期清理制、行政裁量基准制、行政首长出庭应诉制、依法行政考核制等一系列制度的运转。这些制度管人、管事、管权,上到行政机关一把手,下到一线行政人员,均要受到制
约,防止滥权专断。 
  很多人都心知肚明,提及依法行政,过去通常是“说起来重要,干起来次要,忙起来不要”。但现在确实不一样了,尤其在一些地方列入政绩考核后。 
  根据王敬波提供的研究,1999年,地方政府工作报告中,依法行政出现频率曾高过市场经济;2007年,国务院和省级政府工作报告全部提到依法行政;在省部级领导言论中,2008年依法行政出现频率首次超过市场经济。 
  “对比省部级领导言论和各类文件报告,国务院颁布的两个文件起到重要作用,促进了政府和省部级领导观念的转变。”王敬波认为。 
  2008年6月,国务院第三份依法行政文件———《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》发布。《决定》现实地表明,要落实依法治国基本方略,基层政府的行为规范至关重要。市县政府是依法行政的难点、重点。 
  基层政府依法行政的自觉,很大程度上将决定中国政府依法行政进程的快慢时速。
结束语
一位执法监督人员跟记者谈到他的困惑。 
  他说:“我们现在真头疼,天天忙,怎么越忙事情越多,感到监督不过来。尤其是县里,执法队伍又多又乱还分散,财政也没保证,乱收费乱罚款还是挺厉害的。对收费行为、强制行为,现在也没有什么法律规定,特别乱。” 
  这种困惑,呼应了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》出台的必要。 
  刚退休的全国人大法律委员会原主任委员杨景宇跟记者谈到:“行政程序方面的单行法还应该搞两个,一个是行政强制法,或者叫行政强制措施规范法,另一个就是行政收费法。这两个搞出来,行政程序方面的立法就基本齐备。下一步,可以考虑搞行政程序法典类的东西。” 
  北京大学朱苏力教授说:“评价法治的标准从来也不是完美的,没有阴影和错误,没有卑下和怯懦,没有权谋和委琐,而是就整体而言,在特定历史时空中,它是否合乎情理地没有更好的替代。” 
  公认的,要求权力者奉法守法,是一个国家法治建设的重点也是难点,是一个世界性课题。在社会转型的中国,更是凸显了这类问题的尖锐、复杂与迫切。 
  一位官员对记者说:“有人问我,现在距离《纲要》给出的时间还有五六年,能建成法治政府吗?我说毫无问题。看看近几年发展的明显加速,我毫不怀疑。” 
  30年回顾,功绩主流;未来展望,不辱使命。
(《法制日报》文章)



以科学发展观统领政府法制监督工作全局
为建设法治政府再做贡献
科学发展观是我们党紧紧把握发展机遇,认真应对严峻挑战,为全面实现小康社会奋斗目标而提出来的重大战略思想,坚持用科学发展观统领政府法制监督工作,是新时期加强政府法制监督工作的必然要求。如何用科学发展观统领政府法制监督工作全局,是我们政府法制监督工作者应当回答的现实课题。下面,我结合学习科学发展观基本理论,谈如下认识。
  一、坚持用科学发展观统领政府法制监督工作,要树立大局理念,确保政府法制监督工作正确发展。
  落实科学发展观是全党的中心任务,是全党的工作大局,政府法制监督工作要树立大局观念,从党和国家工作大局,从改革开放和现代化建设的大局,从正确处理改革开放和社会主义市场经济条件下严格执法,依法办事的问题出发,始终为发展这个根本任务服务,政府法制监督工作能创造适应社会生产力发展的政治环境和社会环境,进而优化生产力三者要素的配置,达到促进生产力发展的目的。因此,加强政府法制监督工作与发展相互作用、相互促进。
  用科学发展观统领政府法制监督工作,必须把服务科学发展作为第一要务,始终做到围绕发展加强监督,加强监督促进发展。我们要自觉地把政府法制监督工作放在经济建设和社会发展的大局中来把握。加强政府法制监督工作思路的谋划,任务的提出,制度的出台,措施的制定,都要放在改革发展稳定的大局中来认识和把握。坚持把政府法制监督工作同经济建设、社会发展、同党委政府中心工作同步考虑,同步部署,同步实施,坚持把政府法制监督工作与改革开放、社会发展紧密结合起来,针对发展稳定中出现的新情况,新问题及时提出法治要求,并切实解决突出问题,努力为维护和促进改革发展稳定的大局服务,为不断解放和发展社会生产力服务,为经济、政治、文化的全面发展和加快社会主义现代化建设服务。为实现经济社会又好又快发展提供保证。
  我们要不断深化对科学发展观的认识,正确处理和把握政府法制监督工作与落实科学发展的关系,始终把服务、保障、促进科学发展作为政府法制工作监督的首要任务,要为贯彻落实科学发展观提供法制保证,要认真履行监督检查职责,督促工作人员牢固树立科学发展观和正绩观,为贯彻落实党的重大决策和部署提供有力的保证。
  二、坚持用科学发展观统领政府法制监督工作,要树立以人为本的理念,确保政府法制监督工作有效发展。
  一是要把坚持监督为民贯穿于加强政府法制监督工作的思想方法和思想观念里,要牢固树立“为民利民”的基本理念,把人民群众是否满意作为衡量政府法制监督工作的最高目标。二是要把坚持监督为民体现在监督工作方式和工作方法上。在工作指导上要以人民群众的意愿作为制定监督工作措施的基本依据。经常地深入群众,深入基层,深入实际,了解群众对政府法制监督工作的意见和建议,不断创新和改进监督工作。在工作部署上,要紧紧围绕解决人民群众反映强烈的热点,难点问题来确定工作重点,注重从群众反映突出的问题入手,集中力量进行治理。三是要把坚持监督为民落实在政府法制监督的各项工作和具体实践中,把行政执法的热点难点问题作为工作重点进一步深化工作的内涵,拓宽工作领域,加大工作力度,力求取得实效。要把人民群众参与政府法制监督工作的积极性和创造性发挥好,引导好,维护好,努力形成鼓励群众参与,欢迎群众监督的良好氛围。
  三、坚持用科学发展观统领政府法制工作,要树立系统理念,确保政府法制监督工作全面发展。
  首先,必须全面履行职责和任务。新时期政府法制监督工作的主要任务应该包括:一是跟踪了解各地区各部门贯彻落实《纲要》的情况,认真做好国办[2004]24号明确的协调服务,督促指导,政府研究和情况交流等工作。二是督促有关部门建立和完善行政决策和监督制度和机制,加强对政府决策执行情况的监督,保证政令畅通。三是进一步完善备案审查体制及工作机制,加强法规规章规范性文件备案审查工作。四是对涉及政府行为共同规范的法律法规实施情况,行政执法中普遍性问题进行调查研究并提出意见和建议。五是探索行政执法体制,改革行政执法方式,加强行政程度制度建设,完善政府层级监督、行政执法部门内部监督制度机制,推行行政执法责任制等。六是开展法规规章规范性文件后评估和清理工作,确保法制统一。七是开展政府法制监督工作研究及宣传工作。八是完成本级政府交办的促进依法行政,建设法治政府的有关问题。
  其次,必须突出重点,促进全面履行职责和任务。规范政府自身行为,既是依法行政的着力点,也是政府自身建设的必然要求,同时还是政府法制监督工作的重点。政府法制监督工作要为政府和规范政府行为及立法活动提供第一手资料。要合理界定各级行政机关的职能,依法监督各级政府依法行政。要通过监督工作促进政府依法决策、依法办事、依法解决行政争议的统一,促进法治政府建设与服务型政府建设,行政管理体制改革的统一。
  第三,必须把解决突出问题作为提升政府法制监督工作能力和水平的关键,抓出成效。当前要着力解决提高备案审查工作力度的问题,进一步完善日常审查与定期清理相结合,合法性审查与合理性审查,协调性审查相结合,行政机关自我评价与社会评价相结合的工作制度,维护法制统一和政令畅通。
  四、坚持用科学发展观统领政府法制监督工作,要树立统筹理念,确保政府法制监督工作协调发展。
  一是在工作方略上,要把贯彻落实《纲要》,推进依法行政,建设法治政府的重点问题,摆在突出的位置抓紧抓好,首先要大力提高公务员特别是领导干部依法行政的意识和能力。行政机关工作人员尤其是领导干部的依法行政意识和能力,一定程度上决定着一个地区、一个部门依法行政的整体水平。建议加强对公务员特别是领导干部的依法行政教育和培训,制定并严格执行培训计划。要通过培训和教育,切实增强公务员特别是领导干部的社会主义法治理念,增强自觉在宪法和法律范围内活动、带头维护宪法和法律权威的意识,增强依法行政的能力和水平。其次,完善行政执法体制。深化行政执法体制改革,加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。科学划分上下级行政执法部门的执法职责,适当下移执法重心,切实解决多层执法问题。合理界定不同执法部门之间的执法权限,做到一项事务或者相近事务由一个部门管理。推进相对集中行政处罚权,扩大相对集中行政处罚权范围,探索相对集中行对许可权,从制度上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。健全执法部门间的协调配合机制,实现信息互通、资源共享。规范行政自由裁量权,结合实际明确行政自由裁量权行使的具体标准,减少行政执法人员的裁量度,防止行政自由裁量权的滥用。完善公共财政体制,严格执行“罚缴分离”和“收支两条线”制度,确保权力与利益彻底脱钩、权力与责任挂钩。清理整顿行政执法队伍,严格对行政执法人员的监督和管理。规范行政收费行为。第三完善行政权力监督制约机制。严格实施政府信息公开条例,完善各类公开办事制度,持之以恒地推进政府信息公开,使权力在阳光下运行,接受人民群众监督。推行依法行政考核制度,根据建设法治政府的目标和要求,把是否依照法定权限和程序行使权力、履行职责作为衡量政府及其部门各项工作好坏的重要标准,科学设定考核指标,并纳入各级行政机关及其工作人员的实绩考核指标体系,依法行政考核结果与奖励惩处和干部任免挂钩。推行以行政首长为重点的行政问责制,明确行政问责的范围;规范行政问责程序,强化行政责任。进一步加强法规、规章和规范性文件备案审查工作。全面推行县级以上地方人民政府规范性文件备案制度,建立规范性文件事前合法性审核制度,健全公民、法人和其他组织提出审查建议的受理制度。对违法或者不当的法规规章和规范性文件,要坚决予以纠正。第四,健全决策制度。实行科学、民主决策是做好政府工作的前提。要理顺决策体制,科学、合理界定上下级政府、政府与部门的决策权限。完善决策程序,作出重要决策要广泛听取社会各方面的意见、进行合法性论证,并由政府或者部门负责人集体讨论决定。建立决策反馈制度,重要决策实施后,要跟踪了解实施情况,及时发现并纠正决策存在的问题。健全决策责任追究个度,对因决策失误给国家利益、社会公共利益和公民合法权益造成严重损害的,要依法追究直接责任人员的责任。加快推进行政决策的法制化。第五,严格实施行政许可法。要进一步清理和减少行政许可项目,规范行政许可的具体实施程序。要按照行政许可法的规定控制新设行政许可项目。对于公民、法人或者其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织和中介机构能够自律管理以及事后监督能够解决的事项,不得设定行政许可。拟设定行政许可的,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。加强对贯彻实施行政许可法情况的监督检查,强化责任追究,对违法设定、实施行政许可的,要按照行政许可法和行政机关公务员处分条例的规定,严肃追究有关人员的责任。
  二是在工作把握上要坚持规范与监督的辨证统一,规范与监督是政府法制监督工作相辅相成,相互促进的两个方面,从客观和长远看,只有抓好治本,注重规范,才能从源头上治理和解决违法问题,巩固和发展监督工作取得的成果。从政府法制监督工作的现实看,由于政府法制监督工作的一些深层次问题还未得到解决,各类违法问题及这些问题滋生蔓延的势头,还没有得到完全遏制,只有加强工作不动摇,才能为强化规范和监督工作创造条件。在工作措施上,要全面构建科学的政府法制监督体系。加强规范和监督体系建设,当前必须坚持综合治理,规范、制度、监督并重,要坚持科学性、系统性、实践性、可行性和适度超前性相统一。
  五、坚持用科学发展观统领政府法制监督工作,要树立创新理念,确保政府法制监督工作可持续发展。
  一是要不断创新和完善政府法制监督工作的领导体制和工作机制。政府法制监督工作的实践充分证明,坚持政府统一领导,法制机构组织协调,其它部门各负其责,依靠群众支持与参与的领导体制和工作机制,是形成政府法制监督整体合力的重要保证。也是推进政府法制监督工作可持续发展的重要保证。因此,要扎实有效地贯彻落实好这种工作领导体制,工作机制,不断巩固和发展政府法制监督工作的良好局面。
  二是要不断创新政府法制监督工作内容,要紧紧抓住推行行政执法责任制这个“龙头”,“抓手”。推进依法行政,要通过推行行政执法责任制,建设与社会主义市场经济体制相适应的行政执法体制,重点提高行政执法的程序化规范化和公信力;要通过推行行政执法责任制,建设主体明晰的行政执法责任体系,形成政府保障,部门全面负责,上下内外监督,执法人员责任落实的行政执法工作新格局;要通过推行行政执法责任制,建立健全覆盖整个行政执法领域的监督体系,整合优化监督资源,增强依法行政的能力;要通过推行行政执法责任制,建立以信息化引领的行政执法监督支撑体系,使科技进步与应用成为提升行政执法监督力的重要增长点;要通过推行行政执法责任制,建立旨在提高全民的法治意识的文化体系,增强各级行政机关依法行政的实力;要通过推行行政执法责任制,建立适应行政职能转变的服务体系,积极培育引导公民、法人和社会组织参与行政管理与服务。
  三是要不断地创新政府法制监督工作的方式方法。要加强监督检查,保证法律正确实施。要围绕落实科学发展观和构建社会主义和谐社会,加强监督检查,及时掌握经济社会发展中遇到的困难和问题,认真解决群众反映强烈的突出问题,维护法制的统一性、权威性和有效性。要围绕落实改革的重大举措,加强监督检查,结合贯彻落实《纲要》,督促有关部门抓好职责范围内的改革。要围绕解决行政执法方面突出问题加强检查,加强对行政执法人员的理想、信念和权力的教育,大力推进社会主义法治文化,解决行政执法中存在的突出问题。
  四是要加强政府法制监督队伍自身建设,要坚持教育先行,始终树立“终身学习”的理念,加强邓小平理论,“三个代表”重要思想和科学发展观的学习,加强理想信念、法纪教育,坚定理想信念。同时,加大对执法人员教育培训力度,提高监督能力和水平。要突出制度建设,要通过制定内部的规定,用钢性的制度来规范监督工作,约束监督干部。要加强作风建设,按照“八个坚持”、“八个反对”和“树立八个方面优良作风”的要求,切实抓好思想作风、学风,领导作风和工作作风建设,发扬求真务实、艰苦奋斗,谦虚谨慎,坚持原则,无私奉献的好作风,创造风清气正的良好氛围。
(作者:国务院法制办公室政府法制协调司江凌)
   编者按:近日,昌吉回族自治州人民政府出台了《关于加强自治州依法行政的实施意见》,对自治州推进市县政府依法行政做出了全面部署,重点突出,分工明确,责任到位,值得借鉴。现将全文刊登,
供参考。

昌吉回族自治州人民政府
关于加强自治州依法行政的实施意见

   为认真贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)及自治区人民政府《转发国务院关于加强市县政府依法行政决定的通知》(新政发[2008]52号)精神,全面推进依法行政,加快建设法治政府,现结合自治州实际,提出如下实施意见。
    一、高度重视,提高认识,统一思想
   (一)加强市县政府依法行政是实践科学发展观的必然要求。科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针,是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。深入贯彻落实科学发展观,要求各级政府必须进一步提高依法执政的能力和水平,用科学发展观统领政府工作全局。加强市县政府依法行政,有利于提高党的执政能力,巩固党的执政基础,有利于深入推进改革开放和推动经济社会又好又快发展,促进社会和谐稳定,有利于加强政府自身建设,有利于深入贯彻落实科学发展观,实现政治、经济、文化和社会生活的法治化,更加坚定地走科学发展道路。
(二)国务院《决定》专门就市县政府加强依法行政做出了全面部署,理念创新,内容丰富,措施具体,指导性、针对性、实践性很强,是指导我们今后依法行政工作的纲领性文件。州、县市政府及其部门要站在实践科学发展观的全局高度,正确把握自身在我国政权体系中具有的十分重要的地位,充分领会自身在推进依法行政、建设法治政府事业中的重大作用,切实把认识和行动统一到《决定》的安排和部署上来,把加强州、县市及其部门依法行政作为一项基础性、全局性工作,摆在更加突出的位置。同时,要从工作实际出发,既要看到自治州依法行政取得的成绩,又要清醒地认识到依法行政重点在基层、难点在基层,我们的工作中还存在不小差距,切实增强责任感和紧迫感,采取有效措施加快推进自治州依法行政的进程。
    二、突出重点,明确分工,强化责任
    贯彻落实《决定》是一项全局性和长期性的系统工程,要坚持统筹兼顾、突出重点、整体推进,按照分级负责、各司其职的要求,细化任务,强化责任,狠抓落实。尤其要重点围绕以下六个方面工作明确职责,强化措施,见到实效。      
   (一)大力提高依法行政意识和能力
    1、健全领导干部学法制度。切实完善落实政府常务会议学法制度,结合常务会议议题及专项工作安排,学习相关法律知识。完善落实专题法制讲座制度,加大政府组成人员学法力度,每次全体会议要结合阶段性工作需要,结合新颁布法律法规的学习宣传,安排专题法制辅导讲座。完善落实集中培训制度,把依法行政集中培训与”五五普法”工作相结合,并纳入行政学院培训计划,各级领导干部每5年至少接受一次集中培训,并积极参加州、县市人事、法制等部门每年组织的定期培训。州政府办、法制办要围绕州人民政府常务会议学法、全体会议专题法制讲座每年年初制订详细的学法计划,并组织具体实施。
    2、加强领导干部任职前法律知识考查和测试,建立健全考查和测试的工作机制。州、县市政府要安排组织、人事等部门按照干部管理权限,对拟任政府及其部门领导职务的干部,在任职前考察时要对其掌握相关法律知识进行测试,对其依法行政工作实绩进行考核,并将结果作为任职的依据。有条件的县市领导班子和执法任务较重的政府部门要配备具有法律工作实践经验或有法律专业知识的领导干部。
    3、强化公务员尤其是行政执法人员培训测查力度。州、县市人事等部门要加强行政机关公务员法律知识的培训,尤其要在新考录人员初任培训、新晋升领导任职培训中增加有关法律知识的内容。切实完善落实行政执法人员培训、测查工作制度,强化行政执法人员公共法律科目和专业法律科目的培训考试,州政府法制办要加强培训测查的统筹协调指导,认真落实公共法律科目的培训考试,州直各行政执法部门要认真落实本系统行政执法人员专业法律科目的培训考试。行政执法人员必须每三年参加换发行政执法证件的统一培训考试,并在三年持证期间至少接受60学时的依法行政集中学习培训。州、县市人事等部门负责将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。
   (二)完善行政决策机制。  
1、完善重大行政决策听取意见制度。州、县市政府及其部门要切实形成公众参与、专家论证和政府决定相结合的重大行政决策机制,凡是涉及自治州经济建设和社会发展重大问题、与人民群众切身利益密切相关、增设公民、法人或者其他组织义务及对管理相对人具有普遍约束力的公共政策,行政决策机关在决策过程中要向社会公开征求意见,采取在媒体、网站、公开栏公示,相关代表座谈,组织专家咨询等方式,广泛听取人民群众和社会各界的意见,认真征求人大代表、政协委员的意见。尤其是专业性较强的问题,要充分发挥自治州专家顾问团的作用,组织专家分析论证,切实增强行政决策的透明度和公众参与度。  
2、推行重大行政决策听证制度。州、县市政府及其部门要切实落实法律法规规章规定的听证要求,积极扩大听证范围,切实将涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项纳入听证程序。行政决策机关对下列决策事项应组织听证:行政处罚法、行政许可法规定应当听证的事项;编制城市总体规划、土地利用总体规划、城市地名规划和道路交通规划等专项规划方案经公示有较大争议的;拟定或者修改城市房屋拆迁、农村土地征用补偿方式和标准;调整水、电、气、路桥、教育、卫生、公共交通、污水处理、垃圾处理、电视网络等公共事业收费标准;改造城市主干道路;可能对生态环境、自然及人文景观、城市功能造成重大影响的政府投资项目的立项;对居民生活环境质量可能造成重大影响的建设项目的环境影响评价;制定与公共安全直接相关、人民群众普遍关注的重大行政措施或者规范性文件及其他重大行政决策。各行政决策机关要强化听证程序建设,认真制定听证实施方案,严格听证告知程序和期限,科学合理地遴选确定听证代表,按照“公开是原则、不公开是例外”的要求,公开举行听证,以适当的形式公布听证情况。 
3、建立重大行政决策的合法性审查制度。州、县市政府及其部门重大行政决策应维护法制尊严、坚持法制统一,重大行政决策提交常务会议、局务会议审议前,必须交由法制机构或组织专家顾问团的有关专家进行合法性审查,并在会议上听取合法性审查的情况。未经合法性审查或经审查不合法的,不得做出决策。
4、建立重大行政决策集体决定制度。州、县市政府重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上,经政府常务会议、全体会议研究决定。政府各部门做出重大行政决策应当履行领导班子集体研究决定的程序。坚决杜绝擅权专断、滥用权力。
5、建立重大行政决策实施情况后评价制度。州、县市政府及其部门要通过抽样检查、跟踪调查、评估等各种方式,及时发现并纠正决策存在的问题,尽量避免决策失误造成的损失。要通过媒体和互联网定期听取公众对决策及其执行效果的评价,作为改进工作的依据。决策的实施单位应当定期报告决策的贯彻落实情况和执行中的主要问题,尤其是对决策做出时的依据、条件发生重大变化或者出现直接影响重大决策事项实施的新情况、新问题的重大行政决策,该适时对决策进行调整要调整,该及时报告的要报告。对因决策调整给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的,应当依法予以补偿。州政府办、督查室要切实加强对州人民政府重大行政决策实施后评估工作的指导协调力度,形成良好的行政决策评估纠偏工作机制,定期对重大决策执行情况进行跟踪反馈,确保适时调整和完善有关决策。
6、建立行政决策责任追究制度。州、县市政府及其部门要认真遵守行政决策听取意见、听证、合法性审查、集体研究决定等制度,对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的、依法应当做出决策而不做出决策,玩忽职守、贻误工作等行为,州监察局要会同有关部门集中力量进行定期专门整治,依法加大责任追究的力度。
(三)加强规范性文件监督管理。
1、严格规范性文件制定权限和发布程序。州、县市政府及其部门要切实落实规范性文件制定权限和发布程序,不得违法创设行政处罚、行政许可、行政收费、行政强制等行政权力,不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。制定行政管理依据的规范性文件,应当经过广泛听取意见、法制机构合法性审查和集体研究决定等程序,并通过政府网站、新闻媒体等形式向社会公布。未经听取意见、合法性审查、集体研究决定的,不得发布施行;未经公布的规范性文件,不得作为行政管理的依据。
2、完善规范性文件备案制度。州、县市政府及其部门发布规范性文件后,要依照国务院《决定》和《新疆维吾尔自治区行政机关规范性文件备案规定》,切实落实“三级政府、两级备案”工作机制,做到有件必备、有备必审、有错必纠。进一步完善社会公众对规范性文件的监督机制,按照“谁制定、谁负责”的原则,对人民群众提出异议的规范性文件予以及时妥善处理。
3、建立规范性文件定期清理制度。州、县市政府及其部门要严格按照每隔两年进行一次规范性文件清理工作的要求,安排专门人员,集中力量对已经满两年的规范性文件进行一次集中清理,对不符合法律、法规、规章规定,或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展的规范性文件,特别是含有地方保护、行业保护内容的规范性文件要及时修改或者废止。规范性文件清理后,要及时向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。未列入继续有效的文件目录的规范性文件,不得作为行政管理的依据。州政府办、法制办要会同有关部门切实落实州人民政府规范性文件制定、备案、清理的工作制度。
   (四)严格行政执法。
1、积极深化自治州行政执法体制改革。加大州直与县市行政执法管辖权划分工作力度,减少行政执法层次,适当下移行政执法重心,对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动,主要由县级行政执法机关实施。积极稳妥地推进相对集中行政处罚权工作,坚持以昌吉市为试点,积极调动其他县市工作主动性,强化组建城管执法局的基础性工作,促进全州城市执法水平上新台阶。健全行政执法争议调解机制,从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题。
2、切实保障行政执法经费。州、县市政府及其部门要保障行政执法所需经费,严格执行收(罚)缴分离和收支两条线管理制度。对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的,要严肃查处并加大责任追究力度。乌昌财政要会同有关部门每年定期对各级行政执法机关进行专项整治,坚决杜绝行政执法与利益挂钩的现象。
 3、规范行政执法行为。州、县市政府及其部门要完善行政执法程序,严格依照法定权限和程序,对行政执法环节、步骤进行具体规范,切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。深入推进行政处罚、行政许可裁量权规范细化工作,州、县市行政执法部门要根据法律规定,结合本地区经济社会发展实际及各自执法领域的突出特点,科学设置执法裁量指导标准,及时向社会公布。落实行政执法监督检查记录及案卷评查制度,州、县市政府及其部门每年至少组织一次行政执法案卷评查工作,促进行政执法机关规范执法。
4、加强行政执法队伍建设。健全行政执法人员资格管理制度,州政府法制办要会同相关部门按照《新疆维吾尔自治区行政执法证件管理办法》要求,认真落实持证上岗、亮证执法制度,严把行政执法人员上岗执法的关口,行政执法人员要经统一培训考试合格后,方可取得行政执法资格。建立行政执法资格对外查询系统,方便广大人民群众监督。严禁野蛮执法、不文明执法,严禁合同工、临时工从事行政执法活动。
5、强化行政执法责任追究。州、县市政府及其部门要深入推行行政执法责任制和评议考核制,依法界定执法职责,进一步编制完善职权目录和行政执法流程图。切实分解落实行政执法责任,做到责任到人。完善百分制的考核评议标准,将行政执法考核评议纳入行政执法人员年度考核体系,行政执法考评结果要作为行政执法人员年度考核定等的重要依据。完善行政执法过错责任追究制度,对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的,要加大责任追究力度。
   (五)强化对行政行为的监督。
1、充分发挥社会监督的作用。州、县市政府及其部门要自觉接受人大监督、政协民主监督和司法机关依法实施的监督,同时更加注重社会舆论和人民群众的监督,要完善群众举报投诉制度,充分发挥投诉中心的作用,拓宽群众监督渠道,认真调查、核实人民群众检举、新闻媒体反映的问题,依法保障人民群众对行政行为实施监督的权利。州监察局要完善投诉举报处理工作机制,及时依法处理人民群众投诉事宜。
2、加强行政复议和行政应诉工作。州、县市政府及州直各部门要充分发挥行政复议在行政监督、化解行政争议和维护社会稳定方面的重要作用,畅通行政复议渠道,认真办理行政复议案件,切实提高行政复议能力。各县市、各部门要支持法制机构开展行政复议工作,严格按照法律的规定充实行政复议工作人员,落实2名以上行政复议人员办理行政复议案件的要求。鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉,自觉履行人民法院做出的判决和裁定。
3、积极推进政府信息公开。州、县市政府及其部门要严格按照《政府信息公开条例》及《新疆维吾尔自治区实施〈政府信息公开条例〉办法》规定的内容、程序和方式,及时、准确地向社会公开政府信息。健全政府信息发布机制,完善新闻发言人制度,打造规范的信息发布平台。强化政府网站建设和应用,逐步实行网上办公,拓展网上审批、查询、投诉、求助等服务项目,实现信息互通和资源共享。州政府办、信息化办要认真落实州人民政府信息公开工作考核、社会评议、年度报告、责任追究等制度。
   (六)增强社会自治功能。
1、积极建立行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。州、市县政府及其部门要认真贯彻落实《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》,发展基层民主,扩大村民居民自治范围,保障村民居民享有更多更切实的民主权利。要重点围绕村民居民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,进一步规范政府的职责和权限,不得干预基层群众自治组织自治范围内的事情,不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责,推进村民居民自治制度化、规范化和程序化。州民政局要会同相关部门分工负责、突出重点,创新行政管理与基层自治有效衔接、良性互动机制,不断增强社会自治功能。
2、充分发挥社会组织的作用。州、县市政府及其部门要加强对社会组织的培育、规范和管理,鼓励引导社会组织有序参与社会管理,提供公共服务,把适宜于社会组织行使的职能委托、转移给社会组织。要逐步建立政府购买社会组织服务的制度,对社会组织受政府委托开展业务活动或者提供的服务,政府应当支付相应的费用,所需资金纳入预算管理。建立健全科学、规范、有效的监管体制,为社会组织创造公平、公正的发展环境。
    三、加强领导,落实责任,强化考核,确保依法行政各项工作的落实 
(一)加强工作指导协调。切实加强领导,明确行政首长是本级政府和本部门推进依法行政工作的第一责任人,加强对依法行政工作的领导,切实形成行政首长负全责、分管领导具体负责全力抓、班子成员各尽职责共同抓、一级抓一级、逐级抓落实的工作局面,切实保障依法行政领导到位、人员到位、责任到位。各县市、各部门要按照本实施意见的要求,增强贯彻《决定》的主动性和积极性,敢为人先,不等不靠,广泛组织动员,真抓实干,创造性地开展工作。责任牵头部门要切实担负起统筹协调的责任,明确工作进度,认真抓好组织协调。
(二)强化工作督促考核。加大对依法行政工作的检查考核工作力度,切实把各县市、各部门依法行政工作纳入综合目标管理考核,把日常监督与专项检查相结合,既推广典型、总结工作,又发现问题、交流经验,确保国务院《决定》及本实施意见的各项工作落到实处。州人民政府将适时对本实施意见安排的各项工作进行专项检查。
(三)切实加强政府法制机构的建设。要切实强化法制机构在依法行政中统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的职责,强化法制机构作为法制参谋、助手和顾问的作用,健全州、县市政府法制机构,使机构设置、人员配备与工作任务相适应,该调整配备人员的要调整配备人员,该充实健全的要尽快充实健全,各县市法制机构专职人员不得少于3人,州直各行政执法部门要按照“有条件的,在成立法制机构时,人员编制一并到位;条件不够成熟的,可以设定法制科职数及相应待遇”的原则,加强法制科室建设。要提供必要的经费保障,改善办公条件,乌昌财政每年安排州本级依法行政专项经费10万元,各县市要安排相应的经费。加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度,充分调动政府法制干部的积极性、主动性和创造性。
(四)落实依法行政年度报告制度。实行依法行政工作情况年度报告制度,各县市人民政府每年2月份前要向州人民政府报告,同时报告本级人大常委会,州、县市部门要向本级政府报告,自治州人民政府每年将对全州落实依法行政年度工作情况进行通报,并向自治区人民政府报告全州依法行政的情况。 
    (五)深入学习宣传,营造依法行政的良好社会氛围。州、县市政府及其部门要把《决定》作为当前学习的重要内容,组织机关领导和工作人员集中学习、专题研讨,切实领会《决定》的各项安排部署。州政府法制办要把《决定》的学习纳入到全州行政执法人员培训工作部署当中,作为行政执法人员学习的重要内容,进行专题培训,严格考试。新闻部门要利用广播、电视、报刊、网站等新闻媒体,采取多种形式,集中一段时间广泛宣传《决定》,使依法行政的理念深入人心,为加快建设法治政府创造良好的社会氛围。  
                                  (昌吉州政府法制办提供)